Proaktywne przeglądy integralności (PIR)

Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) finansuje rocznie około 400 projektów na całym świecie na kwotę 63 mld EUR (z czego 88% w Unii Europejskiej). Większość portfela EBI składa się z kredytów inwestycyjnych i pożyczek pośrednich (głównie dla MŚP i spółek o średniej kapitalizacji) za pośrednictwem innych instytucji finansowych. Projekty te są zarządzane przez setki podmiotów zamawiających, co prowadzi do tysięcy zamówień w trakcie trwania projektów. Zarządzanie ryzykiem w tak dużym portfelu jest sporym wyzwaniem.

Zgodnie z wymogami polityki zwalczania nadużyć finansowych, Wydział Dochodzeń ds. Nadużyć Finansowych Generalnego Inspektoratu (IG/IN) EBI przeprowadza proaktywne przeglądy integralności (PIR) w celu zapewnienia, że środki są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem i oceny podatności na niedozwolone działania. Wybór odpowiedniego projektu do przeglądu jest kluczowy w metodyce PIR. Aby zoptymalizować obecne zasoby i zwiększyć zdolność wykrywania zabronionych zachowań (PC), jednocześnie działają następujące trzy kluczowe procesy:

do przeglądu IG/IN analizuje te projekty w celu identyfikacji wskaźników nadużyć finansowych i korupcji poprzez szczegółowy przegląd realizacji projektu. PIR w szczególności sprawdza:

i) procesy udzielania zamówień stosowane przez promotorów w kontekście kredytów inwestycyjnych lub ramowych, a także jakość zamawianych prac i usług; oraz

ii) procedury kredytowe stosowane przez pośredników finansowych (banki, publiczne agencje kredytowe) w kontekście pożyczek udzielanych z udziałem wielu beneficjentów, jak również kwalifikowalność i faktyczne wykorzystanie pożyczonych funduszy przez beneficjentów końcowych.

Ustalenia i wnioski wyciągnięte z PIR doprowadziły do wydania zaleceń służbom Grupy EBI w celu usunięcia wszelkich stwierdzonych nieprawidłowości oraz ulepszenia wewnętrznych procedur i procesów.

PIR są przeprowadzane zgodnie z wytycznymi dotyczącymi wykrywania nadużyć zatwierdzonymi przez Konferencję Międzynarodowych Śledczych[1].

[1]http://www.conf-int-investigators.org/wp-content/uploads/2019/11/CII-General-Principles-for-Proactive-Integrity-Risk-or-Fraud-Detection-Activities-1.pdf

Głównym wyzwaniem napotkanym w tego typu przeglądach jest wybór operacji dla PIR, zwłaszcza w kontekście ograniczeń czasowych, kadrowych i budżetowych. Od momentu uruchomienia w 2009 r. projekty do PIR były wybierane na podstawie połączenia podstawowych wskaźników ryzyka kraju i branży oraz analizy ekspozycji monetarnej o wysokiej wartości. Na podstawie doświadczeń zebranych w pierwszych latach praktyki oraz w celu zapewnienia systematycznej i bezstronnej selekcji najbardziej ryzykownych operacji, zespół ds. dochodzeń w sprawie nadużyć finansowych w EBI opracował własną metodologię.

W 2017 r. stworzono nowy, solidny mechanizm oceny ryzyka nadużyć finansowych – narzędzie do oceny ryzyka nadużyć i uczciwości (Fraud & Integrity Risk Scoring Tool – FIRST). FIRST opracowano poprzez analizę ogromnej ilości ustrukturyzowanych danych na temat operacji dostępnych w EBI oraz stworzenie puli niestandardowych „sygnałów ostrzegawczych” i czynników ryzyka w celu oceny ryzyka związanego z projektem i wybrania ograniczonej liczby najbardziej ryzykownych operacji dla PIR. Narzędzie to, z pomocą aplikacji do wizualizacji danych, umożliwia monitorowanie wszystkich aktywnych operacji EBI poprzez połączenie wewnętrznych i zewnętrznych baz danych i algorytmów. W 2019 r., wyciągając wnioski z pilotażu tej nowej metodyki, IG/IN dalej udoskonalał zdolności analityczne narzędzia, w tym ulepszenia techniczne i koncepcyjne. W rezultacie FIRST jest obecnie połączony z hurtownią danych EBI, która w czasie rzeczywistym dostarcza oceny ryzyka i informacje o wszystkich aktywnych operacjach.

FIRST obejmuje ponad 30 czynników ryzyka. Opracowano je w porozumieniu z pracownikami działów operacyjnych, ryzyka, monitoringu, IT i projektów. Każdy czynnik wskazuje na szczególne sygnały ostrzegawcze dotyczące kontrahentów, lokalizacji, zamówień lub realizacji projektu. Zgodnie z obecną metodologią wszystkie projekty EBI są oceniane pod kątem tych czynników ryzyka. Strukturyzowane dane używane w FIRST to:

• dane wewnętrzne gromadzone przez EBI w czasie trwania projektu (dane dostępne i przechwytywane w hurtowni danych EBI)
• zewnętrzne publicznie dostępne dane (np. Indeks Percepcji Korupcji Transparency International)

FIRST zawiera oprogramowanie do wizualizacji wyników czynników ryzyka dla każdego projektu, w celu zasugerowania wstępnego wyboru projektów do rozpatrzenia na komputerze, jak pokazano na poniższym schemacie:

Rysunek1: Proces wykrywania nadużyć finansowych w projektach finansowanych przez EBI

Źródło: EBI

Dostęp do aktualnych informacji o projekcie pozwala na aktywne monitorowanie ewolucji ryzyka nadużyć, tak aby można było dostrzec trendy w określonych sektorach, produktach finansowych lub regionach geograficznych.

Za pomocą oprogramowania do wizualizacji danych FIRST wyświetla wyniki procesu oceniania. Pozwala zespołowi monitorować bieżący wynik ryzyka wszystkich operacji za pomocą różnych grafik i filtrować wyniki, które można następnie przeglądać i porównywać z podobnymi operacjami. FIRST zapewnia możliwość precyzyjnego wyważenia różnych czynników ryzyka w całkowitym wyniku nadużyć, w zależności od ich wagi i znaczenia.

Aby zapewnić zrównoważone uwzględnienie wszystkich rodzajów operacji EBI, pewna liczba projektów, które zgodnie z danymi z bazy FIRST są oceniane jako obarczone wysokim ryzykiem, jest corocznie poddawana przeglądowi poprzez analizę dokumentacji w celu potwierdzenia oceny FIRST i podatności na niedozwolone zachowania. Przeglądy zdalne stanowią istotną część metodologii PIR. Zespół PIR, podczas przeglądu zdalnego, przeprowadza analizę operacji wskazanych przez FIRST. Przegląd zdalny obejmuje analizę dokumentacji związanej z projektem, prawnej, finansowej i dotyczącej zamówień publicznych dostępnej w EBI, wyszukiwanie informacji w prasie, przegląd struktury własnościowej (KYC) oraz wywiady z pracownikami operacyjnymi i zajmującymi się projektami w EBI.

W ostatnim etapie najistotniejsze projekty są następnie wybierane do pełnoprawnego proaktywnego przeglądu integralności (do czterech rocznie). Mowa tu o audytach na miejscu, podczas których dokonuje się bardziej szczegółowego przeglądu kontroli organizacyjnych i realizacji projektu. Prace terenowe PIR prowadzone są w siedzibach pożyczkobiorców/promotorów oraz w miejscu realizacji projektu przez okres około 6 tygodni. Ponadto IG/IN/PIR zatrudnia rzeczoznawców i ekspertów merytorycznych w celu weryfikacji ostatecznej jakości i ilości dostarczonych robót i towarów.

PIR-y umożliwiają IG/IN zbadanie projektu finansowanego przez EBI w celu upewnienia się, że środki są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem, a tym samym ocenę podatności projektu na niedozwolone działania. Identyfikują one również luki w obszarach podwyższonego ryzyka i zalecają działania zaradcze, aby zapobiec ich ponownemu wystąpieniu lub niewłaściwemu zarządzaniu. W każdym przypadku IG/IN/PIR określa, czy istnieje potrzeba podjęcia działań następczych, zaradczych/interwencyjnych i/lub dochodzeniowych. PIR dotyczący danej operacji Grupy EBI może również zostać uruchomiony ad hoc niezależnie przez IG/IN/PIR lub na wniosek innych służb i/lub kierownictwa Grupy EBI.

W oparciu o wyniki PIR, EBI może podjąć kilka działań:

1. jeżeli istnieją poważne przesłanki wskazujące na nadużycie finansowe lub korupcję, zespół PIR składa sprawozdanie zespołowi dochodzeniowemu, który z kolei może przekazać sprawę OLAF-owi.
2. EBI może skorzystać z wewnętrznych umownych środków zaradczych, takich jak anulowanie umowy lub płatności, przyspieszona spłata kredytu, zmiana warunków umowy itp.
3. może skontaktować się z organami krajowymi (AFCOS, policja finansowa), jeżeli istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania karnego, oraz z luksemburską jednostką analityki finansowej w przypadku podejrzeń o pranie pieniędzy i finansowanie terroryzmu.
4. EBI wyda wewnętrzne zalecenia w celu wzmocnienia kontroli wewnętrznej, aby uniknąć podobnego ryzyka w przyszłości.

Główna różnica między PIR a dochodzeniem polega na tym, że to drugie jest wszczynane na podstawie otrzymanego zarzutu, podczas gdy pierwsze jest uruchamiane w wyniku oceny ryzyka lub doraźnego wniosku ze strony innych służb EBI.

W połączeniu z ogólną metodologią PIR stosowaną przez IG/IN, FIRST jest jedynym narzędziem tego rodzaju, które zostało opracowane w oparciu o analizę danych wszystkich ustrukturyzowanych danych EBI dotyczących operacji. Umożliwia ono dostęp „na żywo” do hurtowni danych EBI, która jest codziennie aktualizowana. Takie połączenie zapewnia wiarygodne i aktualne wyniki każdej oceny ryzyka. Ramy te są jednymi z najbardziej wszechstronnych i dostosowanych do oceny ryzyka nadużyć finansowych i wyboru operacji na potrzeby szczegółowych analiz PIR.

Wynik PIR zakończonych i zamkniętych w latach 2009-2019 przedstawia się następująco:

Przykładowo, w przypadku szeregu operacji EBI częściowo dotkniętych nadużyciami finansowymi, EBI odzyskał od pożyczkobiorców tę część pożyczek, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub była przedmiotem nadużyć finansowych lub nieprawidłowości. Ponadto wprowadzono kilka środków zaradczych i planów działania w celu wzmocnienia kontroli oraz zmniejszenia ryzyka ponownego wystąpienia takich nadużyć i nieprawidłowości.

W innym przypadku operacja kredytowa została wyróżniona przez FIRST w kraju afrykańskim ze względu na wysoki poziom ryzyka nadużyć finansowych. W realizacji projektu wystąpiły znaczne opóźnienia, a ocena operacyjna EBI uległa pogorszeniu. Narzędzie FIRST wskazało, że naruszone zostały postanowienia umowy finansowej, a także pojawiło się kilka innych sygnałów ostrzegawczych. Po szczegółowym przeglądzie dostępnej dokumentacji i wewnętrznych rozmowach z pracownikami operacyjnymi, jak również po analizie zewnętrznych baz danych, potwierdzono istnienie tych sygnałów. Niedługo po PIR prezes firmy kierującej projektem został oskarżony o korupcję ze strony władz lokalnych (niezwiązanych z PIR). Wszczęto dochodzenie, a EBI zintensyfikował monitorowanie realizacji projektu.

PIR okazały się skutecznym narzędziem identyfikowania oznak niezgłoszonych nieprawidłowości, które w przeciwnym razie byłyby nadal niewykrywane pomimo istnienia innych, regularnych kontroli.

Głównym kluczowym czynnikiem sukcesu wdrożenia FIRST i PIR w EBI były:

1. dobra znajomość dostępnych danych dotyczących operacji;
2. wsparcie kierownictwa przy opracowaniu nowej metodologii oceny ryzyka;
3. mapowanie wskaźników ryzyka na każdym etapie cyklu życia dla różnych produktów, rynków i sektorów;
4. wielodyscyplinarny zespół, w skład którego wchodzili:
   1. analitycy danych
   2. kierownicy projektów, którzy mogą analizować sposób wykorzystania dostępnych danych
   3. śledczy ds. nadużyć finansowych, audytorzy kryminalistyczni (w tym zorientowani na dane)
   4. twórcy oprogramowania IT
   5. prawnicy
   6. konsultanci zwiększający możliwości zespołu podstawowego i wnoszący do niego konkretną wiedzę (np. konsultanci wspierali zespół EBI w przeglądzie metodologii oceny ryzyka; ponadto konsultanci są zawsze zaangażowani w przeprowadzanie proaktywnych przeglądów integralności na miejscu)
5. ramy umowne z pożyczkobiorcami umożliwiające EBI wizytę i audyt projektów
6. solidne podstawy polityczne (polityka EBI w zakresie zwalczania nadużyć finansowych) przewidujące aktywne środki zwalczania nadużyć finansowych, takie jak PIR.

Narzędzia FIRST i PIR stanęły przed kilkoma wyzwaniami na początku ich wdrażania:

1. przekazywanie właściwego komunikatu w złożonych sprawach w celu zdobycia poparcia zarządu/hierarchii
2. dogłębne zrozumienie dostępnych danych i sposobu ich wykorzystania. Brak świadomości, jakie dane strukturalne są dostępne i jak je wykorzystać, ogranicza zastosowanie i skuteczność wszelkich narzędzi oceny ryzyka opartych na analizie big data.
3. konieczność zaangażowania ekspertów z różnych dziedzin (ekspertów ds. danych, ekspertów finansowych, prawników, ekspertów przedmiotowych, kierowników projektów) w celu stworzenia mapy dostępnych danych i zidentyfikowania wskaźników nadużyć
4. ograniczenia mocy przerobowych w zakresie liczby pełnych PIR przeprowadzanych rocznie zmotywowały zespół ds. dochodzeń w sprawie nadużyć finansowych do dalszego udoskonalenia narzędzia oceny ryzyka i wprowadzenia etapu pośredniego – przeglądów pulpitu w odniesieniu do zidentyfikowanych czerwonych flag przez FIRST.