Skip to main content
Anti-Fraud Knowledge Centre

Příručka k modrým knihám

Kontext a cíl(e)

Modrá kniha je komplexní příručka postupů vypracovaná řídícím orgánem spolu s certifikačním orgánem pro evropské fondy regionálního rozvoje (EFRR) ve Španělsku. Popisuje všechny funkce a postupy týkající se řídicího a kontrolního systému pro EFRR, včetně opatření proti podvodům pro operační programy (OP).

Byla vypracována v souladu s článkem 124 nařízení o společných ustanoveních ( nařízení (EU) č. 1303/2013), který vyžaduje, aby MA a CA provedly určitá opatření týkající se jejich prostředí interní kontroly a řízení rizik. Realizace těchto opatření a zajištění jejich plnění v případě delegování na zprostředkující orgány (IB) je předpokladem pro jmenování MA a CA.

Řízení ERDF je ve Španělsku vysoce decentralizované. Velká část funkcí MA je delegována na IB, které sestávají z ústředních orgánů státní správy (např. ministerstev a specializovaných orgánů veřejné správy), regionálních orgánů (např. vláda Valencie) a dalších regionálních subjektů. Existují také „lehké IB“ - místní správy s omezeným rozsahem činností.

Mezi hlavní úkoly IB patří mimo jiné výběr činností, ověření výdajů ex ante , podávání žádostí o platbu MA a informační a komunikační aktivity související s financováním z EFRR nebo vztahy s příjemci. Vzhledem k četnosti IB a různorodosti činností, které provádějí, je klíčové mít společný přístup a terminologii. To je zajištěno díky příručce Modrá kniha. MA to považoval za zvláště důležité, zejména když je právní úprava prevence podvodů na národní úrovni rozprostřena v mnoha předpisech. Skutečnost, že IB mají vysokou míru samostatnosti, a je tedy obtížné je monitorovat a kontrolovat, je dalším důvodem pro vytvoření přehledu funkcí a postupů, který přináší Modrá kniha.

Popis použité praxe

Před zveřejněním nařízení o společných ustanoveních v roce 2013 již byly k dispozici návrhy nového nařízení. MA a CA zahájily analýzu regulačních požadavků a porovnali je s již zavedenými postupy pro předchozí programové období 2007–2013. Jakmile bylo nařízení o společných ustanoveních zveřejněno, dokončily svou analýzu na základě oficiálního znění a v úzké spolupráci s auditním orgánem (AA) vypracovaly příručku Modrá kniha. MA a CA musely zajistit, aby správně porozuměly koncepci a metodice hodnocení rizika podvodu (FRA) navržené Evropskou komisí (EK) a aby témata, která mají být zahrnuta v Modré knize, zahrnovala všechna témata navrhovaná EK.

Příručka shromáždila všechny postupy týkající se řízení EFRR ve Španělsku na základě zkušeností MA a CA s řízením, kontrolou a certifikací fondů ESI. Proběhli rovněž diskuze s odborníky ohledně konkrétních nových témat, například z oblasti rizik podvodů a řízení rizik.

Modrá kniha byla dokončena v dubnu 2016 a vyústila v pověření MA a CA. Další úpravy týkající se právních nebo procedurálních změn na úrovni EU nebo na vnitrostátní úrovni provádějí také MA a CA. Celkově má příručka přibližně 250 stránek.

Za účelem zajištění harmonického uplatňování postupů všemi IB, zajištění kvality systémů kontroly a řízení všech IB a dohledu nad úkoly, které jim byly svěřeny, přijal MA dvoustupňový přístup, který zahrnuje:

  • Nejprve požadovat, aby každý IB připravil vlastní Modrou knihu popisující postupy kontrolního a řídícího systému specifické pro jeho rozsah činností.
  • Zadruhé požadovat, aby všechny IB přizpůsobily metodiku a zmírňující opatření navržená EK konkrétní situaci a zdokumentovaly zavedená opatření proti podvodům.

MA poskytl IB kopii své Modré knihy, související šablonu, šablonu EK pro FRA a příslušné pokyny. MA zavedl asistenční a komunikační plán pro IB, včetně školení a seminářů, aby poskytl IB místo pro sdílení zpětných vazeb a nejasností a kladení otázek souvisejících s úkoly, které byly IB přiděleny. Pro IB bylo zajištěno 25 školení, která měla každému orgánu ukázat strukturu a metodiku použitou MA k vytvoření Modré knihy, i to jak se může stát základem jejich práce.

V rámci školení přednesl MA pro IB prezentace, které poskytly přehled právního rámce pro programové období 2014–2020 (konkrétně právního základu pro návrh řídicího a kontrolního systému a pro provádění FRA). Tato školení byla velmi praktická, protože měla za cíl pomocí snímků nástroje podrobněji vysvětlit strukturu šablony FRA a kroky potřebné k jejímu vyplnění. Bylo rovněž zajištěno podrobné vysvětlení metodiky hodnocení dopadu a pravděpodobnosti rizik před a po zavedení kontrolních opatření. Rovněž byl projednán seznam zmírňujících opatření připravený EK a byla prozkoumána praktická cvičení k přizpůsobení těchto opatření konkrétní situaci IB.

Po těchto školeních byly provedeny se šesti IB experimentální studie po dobu 3 měsíců. Hlavní myšlenkou bylo zajistit, aby kampaň zaměřena na pomoc a komunikaci byla úspěšná a aby IB měly dostatek znalostí a sebevědomí a mohly začít pracovat na vlastních Modrých knihách a FRA. Tento zkušební případ byl iteračním procesem, během kterého MA, CA a auditní orgán (AA) pravidelně přezkoumávaly práci IB a předkládaly komentáře a návrhy na zlepšení. Poslední část experimentálního pokusu zahrnovala šest IB, které implementovaly postupy uvedené v jejich Modrých knihách, jakož i přizpůsobená opatření proti podvodům, která navrhly.

Poté, co MA vyhodnotilo šest experimentálních zkušebních případů jako uspokojivých, byl zaveden stejný přístup pro všechny zbývající IB pod dohledem kontrolního oddělení MA.

Deset zkušených zaměstnanců MA bylo pověřeno odpovědností za dohled nad prací IB a zajištěním souladu s Modrou knihou připravenou MA. Do procesu byli zapojeni také zkušení zaměstnanci AA a španělského AFCOS, a to zejména do kontroly a ověřování souladu postupů navržených IB a navrhovaných opatření proti podvodům. AA a AFCOS nadále předkládali své rady a návrhy.

Modré knihy jednotlivých IB a jejich implementace byly posouzeny nezávislými odborníky. Pozitivní výsledek hodnocení je předpokladem pro pověření IB. Audity se provádějí nejméně každé dva roky a v případě závažných zjištění nemůže IB pokračovat v činnosti, dokud nebudou tato zjištění napravena.

 

Modré knihy jednotlivých IB doplňují Modrou knihu vydanou MA a CA. Společně poskytují na úrovni OP přehled všech postupů řízení a kontrolního systému pro OP ERDF. Rovněž shrnují právní rámec pro MA a IB. Jedná se o povinnost zavést opatření proti podvodům, která jsou založena na společných nástrojích, a provádět zmírňující opatření definovaná v pokynech ES - obojí přizpůsobené španělskému kontextu.

Jedinečné prvky

Příručka Modrá kniha je v Evropě ojedinělým postupem, pokud jde o centralizaci a formalizaci znalostí a postupů na národní úrovni. Její implementace vyvstala na základě požadavků CPR a je předpokladem pro pověření zajišťující spolupráci všech zúčastněných stran.

 

Výsledky a výstupy

Proces vytvoření Modré knihy a provedení FRA u každého IB je považováno za úspěch. Všechny IB následovaly šablonu Modré knihy a úspěšně připravily své Modré knihy a FRA. To umožňuje používání společné terminologie a jednotné uplatňování postupů, například pokud jde o výběr programů a opatření proti podvodům.

Zpětná vazba poskytovaná IB během procesu implementace byla pozitivní, protože většina z nich zjistila, že mít řádně vysvětlené všechny postupy bylo klíčem k řádnému finančnímu řízení OP. Další hmatatelnou výhodou bylo, že zaměstnanci nyní mají jasnou vizi svých rolí a odpovědností, což je zásadní pro boj proti podvodům a korupci.

Úřady uvádějí také zvýšenou účinnost zavedených postupů, což umožňuje zaměstnancům, kteří provádějí správní kontroly a kontroly v terénu, být opatrnější a vnímavější vůči rizikům podvodů a korupce.

Rovněž se zdá, že tato spolupráce vede k pozitivnímu přínosu pro pověst MA a IB. Zdá se, že je méně chyb a nesrovnalostí a méně stížností od příjemců nebo žadatelů.

Nakonec tento proces pro MA a IB byl přínosný i v tom, že všechny orgány uvedly, že se o své práci i o sobě navzájem hodně naučily a zlepšily své znalosti a kapacitu pro předcházení a odhalování podvodů a korupce.

Klíčové faktory úspěchu

  • Vytvoření „hlavní“ Modré knihy ze strany MA a CA na základě CPR
  • Pilotní projekt se šesti IB místo zapojení všech IB hned od začátku
  • Podpora IB formou školení a prezentací s praktickými příklady vytváření jejich Modrých knih
  • Konzultace s odborníky na konkrétní témata
  • Průběžná komunikační výměna s AA a AFCOS během přípravy Modré knihy
  • Vypracování a implementace Modré knihy je předpokladem pro pověření MA, CA a IB
  • Pravidelné audity týkající se implementace Modrých knih
  • Pravidelná školení pro IB ze strany MA o správě fondů ESI se zvláštním modulem o opatřeních proti podvodům
  • Odpovědnost za právní a procedurální změny má MA, který zajišťuje převzetí těchto změn MA

 

Zjištěné problémy/výzvy a poučení

Orgány veřejné správy zdůrazňují, že práce na zajištění souladu mezi Modrými knihami různých orgánů je časově velmi náročná. Toto byl jediný způsob, jak umožnit všem stranám dozvědět se o prevenci podvodů a zlepšit jejich kapacity.

Dalším poznatkem je, že při používání šablon EK je zásadní přizpůsobit je konkrétním aspektům MA nebo IB, aby bylo zajištěno, že je zaměstnanci budou správně používat a aplikovat.

Pokud jde o FRA, bylo zapotřebí, aby byly podrobně vysvětleny IB, které potřebovaly plně pochopit koncept a metodiku.

Zapojení všech zúčastněných stran do vytváření, řízení a kontroly operačních programů, zejména zapojení vrcholového managementu, je klíčem k zajištění konsensu při definování a provádění nejúčinnějších a přiměřených použitých opatření proti podvodům.

Potenciál přenositelnosti

Španělské Modré knihy nelze jen tak použít v jiných zemích, protože odrážejí konkrétní správní nastavení této země. Lze je ale použít jako šablonu pro činnosti při konkrétních tématech nebo pro konkrétní postup.

Kromě toho může být Modrá kniha replikována v jiných zemích jako koncept. Je k tomu potřebné shromáždit všechny postupy týkající se řízení EFRR v kontextu konkrétní země. Nejideálnější je to u zemí s vysokou decentralizací funkcí a/nebo s mnoha různými IB.

Zkušenosti ze Španělska ukazují, že sestavení příručky k Modrým knihám vyžaduje čas a koordinaci více zúčastněných stran. Pokud mají různé orgány několik Modrých knih, dalším úkolem je zajištění konzistence. Příklad Španělska ukazuje, že sestavení Modrých knih by mělo probíhat ve fázích, jako je zkušební implementace příručky v rámci vybraných IB před jejím plošným zavedením.

 

Spain_Blue_Book
English
(200.52 KB - PDF)
Stáhnout