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Anti-Fraud Knowledge Centre

Contexto y objetivos

El Libro azul es un manual completo con procedimientos desarrollado por la Autoridad de Gestión (AG) junto con la Autoridad de Certificación (AC) de los Fondos Europeos de Desarrollo Regional (FEDER) en España. Describe las funciones y los procedimientos relacionados con el sistema de gestión y control de los FEDER, inclusive las medidas antifraude para los programas operativos (PO).

Se desarrolló siguiendo el artículo 124 del Reglamento de Disposiciones Comunes (CPR) (Reglamento (UE) n.° 1303/2013) que requiere que la AG y la AC implementen algunas medidas relacionadas con su entorno de control interno y actividades de gestión de riesgos.Implementar estas medidas y asegurar su cumplimiento en el caso de delegación a organismos intermediarios (OI) es un requisito previo para la designación de la AG y la AC.

La gestión del FEDER está muy descentralizada en España. Una gran parte de las funciones de la AG se delega en los OI, que están compuestos por organismos del gobierno central (p. ej., ministerios y organismos públicos especializados), autoridades regionales (p. ej., el Gobierno de Valencia) y otras entidades regionales. También hay “OI ligeros”: administraciones locales con un alcance limitado de actividades.

Las principales tareas de los OI son, entre otras, la selección de operaciones, la verificación ex ante de los gastos, la presentación de solicitudes de pago a la AG, las tareas de información y comunicación relacionadas con la financiación del FEDER o la relación con los beneficiarios. Dada la multitud de OI y las diferentes operaciones que realizan, es clave tener un enfoque y una terminología comunes. Esto se garantiza con el manual Libro azul. La AG lo consideró particularmente importante, en especial cuando la legislación de prevención del fraude a nivel nacional está dispersa en una multiplicidad de regulaciones. El hecho de que los OI funcionen con un alto grado de autonomía y, por lo tanto, sean difíciles de monitorear y controlar es otra razón para crear la descripción general de las funciones y procedimientos que proporciona el Libro azul.

Descripción de la práctica

Antes de la publicación del CPR en 2013, los borradores del nuevo reglamento ya estaban disponibles. La autoridad de gestión y la autoridad competente comenzaron a analizar los requisitos reglamentarios y los compararon con los procedimientos ya vigentes en relación con el período de programación anterior 2007-2013. Una vez que se publicó el CPR, finalizaron su análisis basado en el CPR oficial y desarrollaron el manual Libro azul en estrecha coordinación con la Autoridad de Auditoría (AA). La AG y la AC tenían que asegurarse de que comprendían correctamente el concepto y la metodología de la evaluación del riesgo de fraude (FRA) ideados por la Comisión Europea (CE), y que los temas a cubrir en el Libro azul incluían todos los sugeridos por la CE.

El manual recogía todos los procedimientos relacionados con la gestión del FEDER en España en base a la experiencia de la AG y AC con la gestión, control y certificación de fondos EIE. Se consultó a expertos sobre nuevos temas específicos, por ejemplo, relacionados con los riesgos de fraude y la gestión de riesgos.

El Libro azul se finalizó en abril de 2016 y resultó en la designación de AG y CA. La AG y la AC también realizan más adaptaciones con respecto a cambios legales o de procedimiento a nivel nacional o de la UE. En total, el manual tiene aproximadamente 250 páginas.

Con el fin de garantizar una aplicación armoniosa de los procedimientos por parte de todos los OI, para garantizar la calidad de los sistemas de control y gestión de todos los OI y para supervisar las tareas delegadas en ellos, la AG adoptó un enfoque de dos pasos que consiste en:

  • En primer lugar, solicitar que cada OI elabore su propio Libro azul en el que se describan los procedimientos del sistema de control y gestión específicos de su contexto.
  • En segundo lugar, exigir a todos los OI que adapten la metodología y las medidas de mitigación propuestas por la CE a su situación específica y que documenten las medidas antifraude implementadas.

La AG proporcionó a los OI una copia de su Libro azul, una plantilla del mismo, la plantilla de FRA de la CE y su nota de orientación. La AG implementó un plan de asistencia y comunicación para los OI, que incluye talleres y sesiones de capacitación, para brindarles a los OI un lugar para compartir sus comentarios e inquietudes y hacer preguntas relacionadas con las tareas que se les asignan. Se pusieron a disposición de los OI 25 sesiones de capacitación para mostrarles la estructura y metodología utilizadas por la AG para crear su Libro azul y cómo puede convertirse en la base de su trabajo.

Como parte de las sesiones de capacitación, la AG realizó presentaciones a los OI, brindando una descripción general del marco legal para el período de programación 2014-2020, y específicamente la base legal para redactar un sistema de gestión y control y para llevar a cabo una FRA. Estas sesiones de capacitación resultaron muy prácticas ya que también tenían como objetivo explicar con más detalle la estructura de la plantilla FRA y los pasos para completarla, mediante capturas de pantalla de la herramienta. También se proporcionó una explicación detallada de la metodología para evaluar el impacto y la probabilidad de los riesgos antes y después de la implementación de las medidas de control. También se discutió la lista de medidas de mitigación preparada por la CE, y se exploraron ejercicios prácticos para adaptar esas medidas al contexto específico de los OI.

Después de estas sesiones de capacitación, se llevaron a cabo pruebas experimentales con 6 OI durante un período de 3 meses. La idea era asegurarse de que la campaña de asistencia y comunicación fuera exitosa y que los OI tuvieran el conocimiento y la confianza suficientes para comenzar a trabajar tanto en los Libros azules individuales como en la FRA. La prueba fue un proceso iterativo, durante el cual la AG, la AC y la Autoridad de Auditoría (AA) revisaron periódicamente el trabajo de los OI y proporcionaron comentarios y sugerencias para mejorar. La última parte de la prueba experimental involucró a los seis OI que implementaron los procedimientos descritos en sus Libros azules, así como las medidas antifraude personalizadas que habían ideado.

Una vez que las seis pruebas experimentales fueron consideradas satisfactorias por la AG, se implementó el mismo enfoque con todos los OI restantes bajo la supervisión del departamento de control de la AG.

Diez miembros del personal de AG con experiencia fueron responsables de supervisar el trabajo de los OI y asegurarse de que estuviera en consonancia con el Libro azul preparado por la AG. Un experimentado miembro del personal de la AA y la AFCOS española también participó en el proceso, principalmente revisando y verificando el cumplimiento de los procedimientos propuestos por los OI y de las medidas antifraude a medida propuestas. AA y AFCOS continuaron brindando consejos y sugerencias.

Los Libros azules del OI y su implementación fueron evaluados por expertos independientes. Un resultado de evaluación positivo fue el requisito previo para la designación del OI. Las auditorías se realizan al menos cada dos años y, en el caso de hallazgos importantes, el OI no puede continuar operando hasta que esos hallazgos hayan sido corregidos.

 

Los Libros azules de los OI individuales complementan el producido por la AG y la CA. Juntos, proporcionan una descripción general a nivel de PO de todos los procedimientos del sistema de gestión y control para los PO del FEDER. También resumen el marco legal para AG e OI. Se refiere a la obligación de poner en marcha medidas de lucha contra el fraude que se basen en las herramientas comunes y aplicar las medidas de mitigación definidas en las directrices de la CE, ambas adaptadas al contexto español.

Características únicas

El manual Libro azul es una práctica única en Europa en términos de centralización y formalización de conocimientos y procedimientos a nivel nacional. Su implementación se basó en los requisitos del CPR y un requisito previo para la designación asegurando la cooperación de todas las partes involucradas.

 

Productos y resultados

El proceso de crear un Libro azul y hacer que cada OI lleve a cabo una FRA se considera un éxito. Todos los OI siguieron la plantilla del Libro azul y prepararon con éxito sus Libros azules y FRA. Esto permite el uso de una terminología común y una aplicación homogénea de procedimientos, por ejemplo en lo que respecta a la selección de programas y medidas de lucha contra el fraude.

La retroalimentación proporcionada por los OI durante el proceso de implementación fue positiva, ya que la mayoría de ellos encontró que tener todos los procedimientos claramente explicados era clave para la buena gestión financiera de los PO. Otro beneficio tangible fue que los miembros del personal ahora tienen una visión clara de su función y responsabilidades, lo cual es crucial para la lucha contra el fraude y la corrupción.

Las autoridades también informan una mayor eficiencia en los procedimientos implementados, lo que permite a los miembros del personal que realizan verificaciones administrativas y sobre el terreno ser más cautelosos y atentos a los riesgos de fraude y corrupción.

Además, esta cooperación parece redundar en beneficios positivos para la reputación de la AG y los OI, parece haber menos errores e irregularidades y menos quejas de los beneficiarios o solicitantes.

Por último, este proceso fue beneficioso para la AG y los OI, ya que ambos declararon que habían aprendido mucho sobre su trabajo y sobre los demás y habían mejorado sus conocimientos y capacidad para prevenir y detectar el fraude y la corrupción.

Factores claves del éxito

  • Desarrollo de un Libro azul “maestro” por la AG y AC basado en el CPR
  • Realice una prueba piloto con seis OI en lugar de involucrar a todos los OI desde el principio
  • Apoyo a los OI en forma de capacitaciones y presentaciones con ejemplos prácticos para el desarrollo de sus Libros azules.
  • Consulta de expertos para temas específicos
  • Intercambio continuo con AA y AFCOS durante la elaboración del Libro azul
  • Elaboración e implementación del requisito previo del Libros azules para la designación de AG, AC e OI
  • Auditorías periódicas sobre la implementación de los Libros azules
  • Capacitaciones periódicas para los OI impartidas por la AG sobre la gestión de fondos EIE con un módulo específico sobre medidas antifraude.
  • La responsabilidad de los cambios legales y de procedimiento recae en la AG, que garantiza la aceptación de esos cambios por parte de la AG

 

Desafíos encontrados y lecciones aprendidas

Las Autoridades destacan que el trabajo para garantizar la coherencia entre los Libros azules de diferentes órganos requiere mucho tiempo. Sin embargo, esta era la única forma de permitir que todas las partes aprendieran sobre la prevención del fraude y mejoraran sus capacidades.

Otra conclusión es que, al utilizar plantillas de CE, es fundamental adaptarlas a los aspectos específicos de la AG o del OI para garantizar que los miembros del personal las apliquen y utilicen correctamente.

Con respecto a FRA, se necesitaban explicaciones detalladas para que los OI entendieran completamente el concepto y la metodología.

La participación de todas las partes que participan en la programación, gestión y control de los PO, y especialmente la participación de la alta dirección, es clave para garantizar el consenso a la hora de definir e implementar las medidas antifraude más efectivas y proporcionadas utilizadas.

Potencial de transferibilidad

Los manuales Libro azul en español no se pueden aplicar fácilmente a otros países, ya que reflejan la configuración administrativa específica del país. Los temas específicos para una operación o procedimiento concreto pueden usarse como plantilla.

No obstante, como concepto, el Libro azul podría ser reproducido por otros países. Para ello, es necesario recopilar todos los procedimientos relacionados con la gestión del FEDER en el contexto específico del país. Se considera más beneficioso para países con una alta descentralización de funciones y / o con muchos OI diferentes.

La experiencia de España indica que la elaboración del manual Libro azul requiere tiempo y coordinación de múltiples partes interesadas. Si existen varios Libros azules para diferentes autoridades, garantizar la coherencia es una tarea adicional. El ejemplo de España muestra que el desarrollo debe realizarse en etapas, como la puesta a prueba del manual dentro de una selección de OI antes de la implementación completa.

 

Blue Book Manual EN
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