Manualul Cartea albastră

Cartea albastră este un manual cuprinzător de proceduri elaborat de autoritatea de management (AM) împreună cu autoritatea de certificare (AC) pentru Fondurile europene de dezvoltare regională (FEDR) din Spania. Acesta descrie toate funcțiile și procedurile legate de sistemul de gestionare și control pentru FEDR, inclusiv măsurile antifraudă pentru programele operaționale (PO).

Manualul a fost elaborat în urma articolului 124 din Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC) [Regulamentul (UE) nr. 1303/2013], care solicită AM și AC să pună în aplicare anumite măsuri legate de mediul lor intern de control și de activitățile de gestionare a riscurilor. Punerea în aplicare a acestor măsuri și asigurarea respectării lor în cazul delegării către organismele intermediare (OI) reprezintă o condiție prealabilă pentru desemnarea AM și AC.

În Spania, gestionarea FEDR este într-o foarte mare măsură descentralizată. O mare parte din funcțiile AM sunt delegate către OI-uri care sunt alcătuite din organisme guvernamentale centrale (de exemplu, ministere și agenții specializate publice), autorități regionale (de exemplu, Guvernul din Valencia) și alte entități regionale. Există, de asemenea, „OI-uri cu rol limitat” - administrații locale cu un domeniu limitat de activități.

Principalele sarcini ale OI-urilor sunt, printre altele, selectarea operațiunilor, verificarea ex ante a cheltuielilor, depunerea cererilor de plată către AM, sarcinile de informare și comunicare legate de finanțarea din partea FEDR sau relația cu beneficiarii. Dată fiind multitudinea OI-urilor și diferitele operațiuni efectuate de acestea, este esențial să existe o abordare și o terminologie comune. Acest lucru este asigurat prin manualul Cartea albastră. AM a considerat acest lucru ca fiind deosebit de important, mai ales atunci când legislația privind prevenirea fraudei la nivel național este disipată într-o multitudine de reglementări. Faptul că activitatea OI-urile are un grad ridicat de autonomie, fiind astfel dificil de monitorizat și controlat, constituie un alt motiv pentru crearea unei imagini de ansamblu a funcțiilor și procedurilor puse la dispoziție de Cartea albastră.

Înainte de publicarea RDC în 2013, proiectele noului regulament erau deja disponibile. AM și AC au început să analizeze cerințele de reglementare și să le compare cu procedurile deja instituite cu privire la perioada de programare anterioară 2007-2013. Odată ce RDC a fost publicat, acestea și-au finalizat analiza pe baza RDC-ului oficial și au elaborat manualul Cartea albastră în strânsă coordonare cu autoritatea de audit (AA). A fost necesar ca AM și AC să se asigure că au înțeles corect conceptul și metodologia de evaluare a riscului de fraudă (FRA) elaborate de Comisia Europeană (CE) și că subiectele acoperite de Cartea albastră includ toate subiectele propuse de CE.

Manualul a colectat toate procedurile legate de gestionarea FEDR în Spania pe baza experienței AM și AC în ceea ce privește gestionarea, controlul și certificarea fondurilor ESI. Pentru unele subiecte noi și specifice, de exemplu, referitoare la riscurile de fraudă și gestionarea riscurilor, au existat consultări cu experți.

Cartea albastră a fost finalizată în aprilie 2016 și a avut ca rezultat desemnarea AM și AC. De asemenea, AM și AC au aplicat o serie de adaptări privind modificările legale sau procedurale la nivelul UE sau la nivel național. În total, manualul are aproximativ 250 de pagini.

Pentru a asigura o aplicare armonioasă a procedurilor de către toate OI-urile, pentru a asigura calitatea tuturor sistemelor de control și gestionare ale OI-urilor și pentru a supraveghea sarcinile delegate acestora, AM a adoptat o abordare în doi pași care constă în:

• În primul rând, solicitarea ca fiecare OI să-și elaboreze propria Carte albastră, descriind procedurile pentru sistemul de gestionare și control specific propriului context.
• În al doilea rând, solicitarea ca toate OI-urilor să adapteze metodologia și măsurile de atenuare propuse de CE situației lor specifice și să documenteze măsurile antifraudă instituite.

AM a furnizat OI-urilor o copie a Cărții sale albastre, un șablon al acesteia, șablonul FRA al CE și nota sa explicativă. AM a pus în aplicare un plan de asistență și comunicare pentru OI-uri, inclusiv sesiuni de formare și ateliere, pentru a le oferi acestora din urmă un loc unde să-și partajeze feedbackul și preocupările și să adreseze întrebări legate de sarcinile care le-au fost atribuite. Au fost puse la dispoziția OI-urilor 25 de sesiuni de formare pentru a le prezenta structura și metodologia utilizate de AM pentru a crea propria Carte albastră, precum și modul în care aceasta poate deveni fundamentul activității lor.

În cadrul sesiunilor de formare, AM a oferi OI-urilor prezentări, furnizându-le o imagine de ansamblu asupra cadrului juridic pentru perioada de programare 2014-2020 și, în special, a temeiului juridic pentru elaborarea unui sistem de gestionare și control și pentru realizarea unei FRA. Aceste sesiuni de formare au avut o latură foarte practică, deoarece și-au propus să explice într-un mod mai detaliat structura șablonului FRA și pașii necesari pentru completarea acestuia, utilizând capturi de ecran pentru a ilustra instrumentul. De asemenea, a fost oferită o explicație detaliată privind metodologia de evaluare a impactului și a probabilității apariției de riscuri înainte și după punerea în aplicare a măsurilor de control. De asemenea, a fost discutată lista măsurilor de atenuare pregătită de CE și au fost explorate exerciții practice de adaptare a acestor măsuri la contextul specific al OI-urilor.

În urma acestor sesiuni de formare, au fost efectuate studii experimentale cu șase OI-uri pe o perioadă de trei luni. S-a urmărit asigurarea succesului campaniei de asistență și comunicare și a faptului că OI-urile dispun de suficiente cunoștințe și de suficientă încredere pentru a începe să lucreze atât la Cărțile albastre individuale, cât și la FRA. Studiul a fost un proces iterativ, pe durata căruia AM, AC și autoritatea de audit (AA) au revizuit în mod regulat activitatea OI-urilor și au oferit comentarii și sugestii de îmbunătățire. Ultima parte a studiului experimental le-a implicat pe cele șase OI-uri care au pus în aplicare procedurile descrise în Cărțile lor albastre, precum și măsurile antifraudă adaptate pe care le-au conceput.

Odată ce cele șase studii experimentale au fost considerate satisfăcătoare de către AM, respectiva abordare a fost extinsă la toate OI-urile rămase, sub supravegherea departamentului de control al AM.

Zece membri experimentați din cadrul personalului AM au fost responsabili de supravegherea activității OI-urilor și de asigurarea conformității cu Cartea albastră elaborată de AM. Un membru experimentat al personalului AA și al AFCOS din Spania a fost, de asemenea, implicat în proces, revizuind și verificând în principal respectarea procedurilor propuse de OI-uri și a măsurilor antifraudă adaptate propuse. AA și AFCOS au continuat să ofere consiliere și sugestii.

Cărțile albastre ale OI-urilor și punerea în aplicare a acestora au fost evaluate de experți independenți. Un rezultat pozitiv al evaluării a fost indispensabil pentru desemnarea OI-ului. Auditurile se efectuează cel puțin, la fiecare doi ani și, în cazul unor constatări majore, OI-ul nu poate continua să funcționeze înainte de remedierea respectivelor constatări.

Cărțile albastre ale OI-urilor individuale le completează pe cele elaborate de AM și AC. Împreună, acestea oferă o imagine de ansamblu la nivelul OP a tuturor procedurilor sistemului de gestionare și control pentru PO-urile acoperite de FEDR. În plus, ele sintetizează cadrul juridic pentru AM și OI-uri. Aceasta se referă la obligația de a institui măsuri antifraudă care să se bazeze pe instrumentele comune și de a pune în aplicare măsurile de atenuare definite în orientările CE – ambele adaptate contextului din Spania.

Manualul Cartea albastră este o practică unică în Europa în ceea ce privește centralizarea și formalizarea cunoștințelor și procedurilor la nivel național.  Punerea sa în aplicare sa s-a bazat pe cerințele RDC și reprezintă o condiție prealabilă pentru desemnare, asigurând cooperarea tuturor părților implicate.

Procesul de elaborare a unei Cărți albastre și de deținere a unei FRA realizate de fiecare OI este considerat un succes. Toate OI-urile au respectat șablonul Cărții albastre și și-au elaborat cu succes propria Carte albastră și propria FRA. Acest lucru permite utilizarea unei terminologii comune și o aplicare omogenă a procedurilor, de exemplu în ceea ce privește selectarea programelor și a măsurilor antifraudă.

Feedbackul oferit de OI-uri pe durata procesului de punere în aplicare a fost pozitiv, deoarece majoritatea au constatat că explicarea clară a tuturor procedurilor a fost esențială pentru buna gestionare financiară a PO-urilor. Un alt beneficiu tangibil a fost că membrii personalului au în prezent o viziune clară asupra rolului și a responsabilităților lor, ceea ce este crucial pentru lupta împotriva fraudei și corupției.

Autoritățile raportează, de asemenea, o eficiență sporită în ceea ce privește procedurile puse în aplicare, permițând astfel membrilor personalului care efectuează verificări administrative și la fața locului să fie mai precauți și mai atenți la riscurile de fraudă și corupție.

În plus, această cooperare pare să aibă ca rezultat beneficii pozitive pentru reputația AM și a OI-urilor. Aparent, există mai puține erori și nereguli și mai puține plângeri din partea beneficiarilor sau a solicitanților.

În cele din urmă, acest proces a fost câștigător pentru AM și OI-uri. Atât AM, cât și OI-urile au declarat că au învățat multe despre activitatea lor și unii despre ceilalți și și-au îmbunătățit cunoștințele și capacitatea de prevenire și detectare a fraudei și corupției.

• Dezvoltarea unei Cărți albastre „principale” de către AM și AC pe baza RDC
• Testarea cu șase OI-uri în locul implicării de la început a tuturor OI-urilor
• Sprijinul acordat pentru OI-urilor sub formă de cursuri de formare și prezentări, cu exemple practice pentru elaborarea Cărților lor albastre
• Consultarea experților pentru subiecte specifice
• Schimbul continuu cu AA și AFCOS în timpul elaborării Cărții Albastre
• Elaborarea și punerea în aplicare a condițiilor prealabile necesare pentru Cartea albastră pentru desemnarea AM, AC și a OI
• Audituri periodice privind punerea în aplicare a Cărților albastre
• Cursuri de formare periodice pentru OI-uri, oferite de AM cu privire la gestionarea fondurilor ESI, cu un modul specific despre măsurile antifraudă
• Asumarea răspunderii pentru modificările juridice și procedurale revine AM, care asigură adoptarea acestor modificări de către AM

Autoritățile subliniază că activitatea de asigurare a coerenței între manualele Cartea albastră ale diferitelor organisme necesită mult timp. Cu toate acestea, aceasta a fost singura modalitate de a permite tuturor părților să învețe despre prevenirea fraudei și să-și îmbunătățească capacitățile.

O altă informație-cheie este că atunci când sunt utilizate șabloanele CE, este crucial ca acestea să fie adaptate aspectelor specifice ale AM sau ale OI-urilor, pentru a asigura faptul că membrii personalului le aplică și le utilizează în mod corespunzător.

În ceea ce privește FRA, au fost necesare explicații extinse pentru ca OI-urile să înțeleagă pe deplin conceptul și metodologia.

Implicarea tuturor părților care participă la programarea, gestionarea și controlul PO-urilor și, în special, implicarea conducerii superioare, este esențială pentru a asigura un consens cu privire la definirea și punerea în aplicare a celor mai eficiente și proporționale măsuri antifraudă utilizate.

Manualele spaniole Cartea albastră nu pot fi aplicate cu ușurință în alte țări, întrucât acestea reflectă configurația administrativă specifică a țării. Subiectele specifice pentru o operațiune sau o procedură concretă ar putea fi utilizate ca șablon.

La nivel de concept, Cartea albastră ar putea fi totuși reprodusă de alte țări. Acest lucru ar necesita colectarea tuturor procedurilor legate de gestionarea FEDR în contextul specific al țării. Acesta este considerat a fi cel mai avantajos pentru țările cu o descentralizare ridicată a funcțiilor și/sau cu multe OI-uri diferite.

Experiența Spaniei indică faptul că elaborarea manualului Cărții albastre necesită timp și coordonarea mai multor părți interesate. În cazul în care există mai multe Cărți albastre pentru diferite autorități, asigurarea coerenței reprezintă o sarcină suplimentară. Exemplul Spaniei arată că elaborarea ar trebui realizată în etape, cum ar fi testarea manualului în rândul unei serii de OI-uri, înainte de extinderea sa la toate OI-urile.