Skip to main content
Logotip Europske komisije
Anti-Fraud Knowledge Centre

Državna strategija suzbijanja korupcije

Kontekst i cilj(evi)

Rumunjska vlada donijela je 2016. svoju Državnu strategiju suzbijanja korupcije (NAS) za razdoblje 2016. – 2020. (Hotărârea Guvernului br. 583/2016).

NAS je odgovor na zahtjeve članaka 310. i 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, odnosno služi u borbi protiv prijevara i svih nezakonitih radnji koje štete financijskim interesima Unije. Države članice moraju poduzeti iste mjere za suzbijanje prijevara koje utječu na financijske interese Unije kao i one koje poduzimaju za suzbijanje prijevara koje utječu na njihove vlastite financijske interese. Države članice blisko surađuju putem nadležnih tijela.

Trenutačni rumunjski NAS nadovezuje se na NAS iz prethodnih razdoblja, s tim da je prvi NAS objavljen za razdoblje 2001. – 2004.

Svrha NAS-a za razdoblje 2016. – 2020. promicanje je integriteta primjenom pravnog i institucionalnog okvira s ciljem sprječavanja korupcije u Rumunjskoj.

Od ostalih takvih strategija razlikuje se definiranjem vrlo detaljnih i opipljivih ciljeva i rokova, te mehanizmom za praćenje koji nadgleda Ministarstvo pravosuđa (MP).

Opis prakse

NAS je izrađen nakon složenog postupka javnog savjetovanja, u koji je bilo uključeno približno 90 subjekata iz civilnog društva, javnih institucija, privatnih tvrtki i poslovnih udruga. Postupak je provelo Ministarstvo pravosuđa, a trajao je otprilike 6 mjeseci. Strategija je odobrena normativnim aktom i objavljena je u Službenom listu Rumunjske.

NAS broji ukupno 45 stranica slijedeći ovu strukturu:

  1. Uvod
  2. Vrijednosti i načela
  3. Okvir potreban za provedbu NAS-a
  4. Opseg, ciljna skupina i predloženi pristup
  5. Predviđeni utjecaj
  6. Opći i specifični ciljevi, te glavne mjere
  7. Pravne implikacije
  8. Implikacije povezane s proračunom
  9. Koordinacija provedbe i praćenja strategije.

Strategija je dopunjena s 4 priloga:

  • skup pokazatelja uspješnosti za ciljeve, rizike povezane s ciljevima i izvore za provjeru provedbe ciljeva
  • popis preventivnih mjera, odgovarajućih zakonodavnih akata i pokazatelja procjene
  • popis podataka koje bi javna tijela/institucije trebale objaviti radi transparentnosti
  • popis podataka koje bi poduzeća u državnom vlasništvu trebala objaviti radi transparentnosti.

Kako bi identificirao ključna područja djelovanja za razdoblje 2016. – 2020., tim zadužen za razvoj strategije analizirao je trenutačno stanje u zemlji, koristeći se uglavnom:

  • izvješćima o mehanizmu suradnje i provjere (CVM)
  • izvješćima GRECO-a
  • izvješćima OECD-a
  • Izvješćem Nacije u tranziciji
  • Izvješćem EU-a o borbi protiv korupcije
  • stečenim uvidima iz posjeta u svrhu procjene tijekom prethodnog NAS-a u razdoblju 2012. – 2015. (procijenjeno je 17 središnjih institucija i 66 subjekata iz lokalne javne uprave)
  • utvrđenim dobrim praksama u vezi s provedbom prethodnog NAS-a
  • rezultatima neovisne procjene provedbe prethodnog NAS-a
  • postojećim drugim državnim i sektorskim politikama, kao što su Državna obrambena politika za razdoblje 2015. – 2019. koja korupciju prepoznaje kao glavni rizik, Strategija za jačanje javne uprave, Strategija za razvoj pravosuđa kao javne usluge, Državna strategija za javnu nabavu, Državna strategija za konkurentnost i Državna strategija za digitalnu agendu za Rumunjsku 2020.

Uz to, ocjenjivani su i uspoređivani rezultati Rumunjske s prosjekom EU po različitim indeksima i istraživanjima, uglavnom po ovim parametrima:

  • Indeks percepcije korupcije
  • Globalni barometar korupcije
  • Indeks ekonomskih sloboda
  • Eurobarometar
  • Indeks javnog integriteta
  • Indeks rizika od korupcije.

Kako bi upotpunili instrumente znanstvenog istraživanja, MP i Pravni fakulteti sveučilišta u Bukureštu i Amsterdamu, uz podršku Državne uprave za borbu protiv korupcije (DNA) i državnog odvjetništva pri Visokom kasacijskom i pravnom sudu, proveli su studiju o korupciji. Cilj studije bio je steći bolje razumijevanje uzroka korupcije, te osobne i profesionalne posljedice osuđujućih presuda za kaznena djela korupcije. Iz čega proizlazi da se studija usredotočila na osobe koje su imale neposrednog iskustva s rumunjskim pravnim sustavom u području borbe protiv korupcije i s osobama osuđenim za kaznena djela korupcije.

Na temelju prikupljenih informacija i istraživanja, strategija formulira jasne i mjerljive predviđene učinke, npr.: 

  • dostizanje prosjeka EU-a u pogledu percepcije korupcije
  • znatno smanjenje, za najmanje 50%, broja slučajeva prijevara i korupcije u postupcima javne nabave, te incidenata u pogledu integriteta u prepoznatim ranjivim sektorima
  • provedbu antikorupcijskih preventivnih mjera u više od 80% javnih ustanova i javnih poduzeća
  • pristupanje Konvenciji OECD-a o suzbijanju podmićivanja
  • regionalnu i međunarodnu promociju rumunjskog iskustva u borbi protiv korupcije.

Strategija jasno ocrtava okvir potreban za njezinu provedbu, i to:

  • zakonodavnu i institucionalnu stabilnost

neovisnost ili, ovisno o slučaju, operativnu autonomiju tijela nadležnih za

  • sprječavanje korupcije i borbu protiv korupcije
  • ostvarivanje plana integriteta na najvišoj izvršnoj razini
  • transparentnost u pogledu primjene NAS-a
  • studije utjecaja za odluke javne politike koje mogu utjecati na poslovni sektor i uspostavu otvorenog dijaloga s domaćim i stranim tvrtkama
  • dodjelu odgovarajućih resursa.

Srž strategije čini definicija 6 općih ciljeva, svaki s po 1-8 specifičnih ciljeva. Ciljevi se temelje na analizi trenutačnog stanja u zemlji.

Karakterističan je čimbenik to da NAS za svaki specifični cilj navodi i konkretne glavne mjere, imenuje odgovornu instituciju, te definira rok i predviđeni proračun. Ako konkretni ciljevi i mjere proizlaze iz određenih izvješća, npr. izvješća GRECO-a, to je isto detaljno opisano radi transparentnosti.

Primjer opisa cilja izgleda ovako:

Opći cilj 3 – jačanje integriteta, smanjenje ranjivosti i rizikâ od korupcije u prioritetnim sektorima i područjima djelovanja.

Specifični cilj 3.4 – povećanje integriteta, smanjenje ranjivosti i rizikâ od korupcije u pravosuđu.

Glavne mjere:

  1. odobravanje i provedba višegodišnjeg akcijskog plana za promicanje integriteta u pravosuđu
  2. dopunjavanje etičkog kodeksa za suce i tužitelje na takav način da nudi odgovarajuće smjernice posebno u pogledu sukoba interesa (npr. primjeri, vrste), nekompatibilnosti i pomoćnih aktivnosti, nepristranosti i srodnih područja (uključujući posebno prihvaćanje darova i drugih pogodnosti, ponašanje u privatnom životu) (preporuka GRECO-a, četvrti krug ocjenjivanja – točka 97.) i da osigura razdvajanje etičkih pitanja od disciplinskih;
  3. pristupanje rizicima za integritet sudaca i tužitelja, posebno u slučajevima
     (i) kad Vrhovno sudbeno vijeće i Sudski inspektorat imaju aktivniju ulogu u pogledu analiza, informacija i savjeta te
     (ii) kad se naglašava uloga i učinkovitost onih koji obavljaju upravljačke funkcije na čelu sudova i državnih odvjetništava, bez narušavanja neovisnosti sudaca i tužitelja (preporuka GRECO-a, četvrti krug ocjenjivanja – točka114.);
  4. povećavanje truda u osposobljavanju i podizanju svijesti u vezi s integritetom i preventivnim komponentama antikorupcijskih politika, uključujući suce i tužitelje uključene u praksu (preporuka GRECO-a, četvrti krug ocjenjivanja – točka 119.).
 

Main actions

Institutions responsible

Deadline

Estimated budget

1.

Supreme Council of Magistracy (SCM)

2017-2020

12.000.000 RON (approx. 2,48 mio EUR)

2.

4th quarter 2017

3.

2nd quarter 2017

4.

SCM and National Institute of Magistracy (NIM)

2nd quarter 2017


Skup pokazatelja uspješnosti za svaki cilj detaljno je opisan u prilogu, a ističe povezane rizike i imenuje izvore provjere radi praćenja provedbe. Pokazatelji su uspješnosti za provedbu točke 4. za gore spomenute ciljeve i glavne mjere na primjer: broj sesija obuke, broj polaznika i broj imenovanih savjetnika za etička pitanja. Povezani rizici uključuju nedodjeljivanje potrebnih resursa i nisku razinu sudjelovanja. Izvori koji se mogu koristiti za provjeru provedbe glavnih mjera čine godišnja izvješća SCM-a i NIM-a.

Kao nadopunu ciljevima i mjerama prilog sadrži i popis od 12 preventivnih mjera koje bi trebale provoditi sve organizacije, uključujući na primjer: razradu etičkog kodeksa, uvođenje izjava o primitku poklona, upravljanje sukobom interesa, imenovanje savjetnika za etička pitanja, osiguravanje nekompatibilnosti funkcija, uvođenje zaštite zviždača i provođenje zabrana upravljanja imovinom nakon zapošljavanja.

U svrhu transparentnosti još dva priloga detaljno opisuju informacije koje bi javna tijela/institucije ili državna poduzeća trebali objaviti. To za tijela/institucije uključuje npr. godišnja izvješća, proračun, organizacijske nacrte, cjelovit popis osoba u rukovodećim svojstvima i detalje u vezi sa zahtjevima za informacijama od javnog interesa. Popis za državna poduzeća uključuje npr. imena, životopise, političku pripadnost i naknade za svakog člana uprave, otkrivanje izdataka zaposlenika i dugovanja državnom proračunu, izvješća vanjske revizije i godišnja izvješća.

U svrhu postizanja različitih ciljeva NAS navodi i glavne normativne akte, uključujući zakone, uredbe i deontološke kodekse koje treba mijenjati ili nove zakone koje treba donijeti.

Strategija procjenjuje da svaka javna ustanova s najmanje 50 zaposlenih treba u prosjeku izdvojiti proračun od oko 900 000 RON godišnje (oko 200°000 EUR) za provedbu NAS-ovih mjera. Financiranje će se osigurati iz proračuna institucija uključenih u provedbu NAS-a, uz mogućnost služenja vanjskim izvorima, kao što je Operativni program za administrativne kapacitete (POCA) za razdoblje 2014. – 2020. Od 478 projekata koje financira POCA od pokretanja programa 2014. godine, njih 82 (približno 17 %) bavi se integritetom, etikom, sprječavanjem korupcije i transparentnošću, što iznosi približno
 70,9 milijuna EUR.

NAS se provodi pod nadležnošću i koordinacijom ministra pravosuđa koji podnosi izvještaj Vladi. Provedbu podupiru platforme za suradnju koje najmanje dva puta godišnje okupljaju predstavnike središnje ili lokalne javne uprave, te članove poslovne zajednice i civilnog društva.

Odjel za prevenciju kriminala pri MP-u domaćin je tehničkom tajništvu NAS-a, koje je odgovorno za nadzor NAS-a, a njegove aktivnosti uključuju:

  • godišnja izvješća o praćenju uključujući napredak, deficite i preporuke
  • misije procjene na licu mjesta: u 2019. godini ocijenjeno je 48 institucija na središnjoj razini zajedno s 90 subjekata u lokalnoj javnoj upravi
  • obuku, savjetovanje javnih institucija o pitanjima integriteta i širenje najboljih praksi
  • organizaciju antikorupcijskih događanja, uključujući Godišnju antikorupcijsku konferenciju
  • redoviti saziv platformi za suradnju koje su u biti strukture odlučivanja za NAS
  • metodološku podršku (procjena rizika od korupcije, ex post procjena incidenata u pogledu integriteta, unutarnja revizija sustava za prevenciju korupcije na razini svih javnih tijela)
  • stvaranje indeksa institucionalnog integriteta
  • provođenje anketa i istraživanja.

Vanjski procjenitelji imat će i ugovornu obvezu izvršavanja ex post procjena utjecaja NAS-a, korištenih resursa, te utjecaja, učinkovitosti i održivosti intervencija.

Jedinstvene značajke

  • razvoj NAS-a na temelju procjene prethodnih NAS-ova, međunarodnih studija, indeksâ i državnih istraživanja
  • holistički pristup dokumentu (obraćanje svim javnim institucijama koje predstavljaju izvršnu, zakonodavnu i sudsku vlast, lokalnoj javnoj upravi, poslovnom sektoru i civilnom društvu)
  • jasan pregled ciljeva s konkretnim i detaljnim mjerama, imenovanje nadležnih institucija, definiranje rokova i proračuna
  • pokazatelji učinka za ciljeve i informacije o izvorima (npr. internetske stranice) za praćenje provedbe
  • opsežan popis preventivnih mjera
  • potrebna je definicija zakonskih promjena
  • transparentnost o potrebnom proračunu
  • mehanizam za praćenje preko tehničkog tajništva NAS-a
  • metodološka potpora
  • višestruki mehanizmi revizije (neovisna vanjska revizija, unutarnja revizija, misije recenziranja, CVM).

Ishodi i rezultati

Na internetskoj stranici NAS-a mogu se naći izvješća vanjske procjene za različite obuhvaćene institucije, ministarstva, okružna vijeća, općine itd. Pored toga, redovito se objavljuju izvješća o praćenju provedbe NAS-a.

To dokazuje primjenu NAS-a u cijeloj zemlji i temeljito praćenje provedbe od strane tehničkog tajništva.

Konačna prosudba u vezi s ishodom NAS-a može se donijeti tek na kraju razdoblja njegove provedbe. Međutim, i detaljan prikaz strategije i mehanizam za praćenje obećavajući su preduvjeti za postizanje postavljenih ciljeva.   

Ključni čimbenici uspjeha

Prije svega, za uspješnu provedbu potrebno je posebno tajništvo. Tehničko tajništvo NAS-a ima 15 stalno zaposlenih i odgovarajuća sredstva za praćenje strategije.

Daljnji ključni čimbenici uspjeha su:

  • sveobuhvatan pristup koji jamči svim zainteresiranim dionicima sudjelovanje u samoj strategiji, uključujući civilno društvo i poslovno okruženje
  • praktični pristup, koji podrazumijeva terenski rad i stalni kontakt sa stručnjacima za borbu protiv korupcije u javnim institucijama
  • nadovezivanje na najbolje prakse proizašle iz prethodnih NAS-ova (misije tematske procjene, platforme za suradnju)
  • holističko obilježje, obraćanje institucijama iz svih oblika državnih vlasti: izvršne, sudbene i zakonodavne
  • pouzdana metodologija praćenja
  • dodjela resursa
  • postupno jačanje vlasništva nad planom integriteta samih institucija
  • snažna metodološka podrška.

Izazovi koji su se pojavili i stečene spoznaje

Uspješnu provedbe inicijative otežali su:

  • nedostatak jedinstvene političke volje/stavova na vrhu
  • nedostatak zakonodavne stabilnosti i stalne podrške Parlamenta.

Potencijal za prenosivost

Korišteni postupak savjetovanja, primjenjivanje različitih izvora istraživanja, a i definicija konkretnih mjera lako mogu poslužiti kao model drugim državama.

Kako bi se nadziralo provođenje prakse, trebalo bi i stvoriti nadzorno tijelo slično tehničkom tajništvu NAS-a ili zadatak dodijeliti postojećem tijelu, npr. AFCOS-u.

Romania_NAFS
English
(112.41 KB - PDF)
Preuzimanje