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Anti-Fraud Knowledge Centre

Strategia nazionale anticorruzione

Contesto e obiettivi

Il governo rumeno ha approvato la sua Strategia Nazionale Anticorruzione (NAS) per il periodo 2016-2020 nel 2016 (Hotărârea Guvernului nr. 583/2016).

La NAS risponde ai requisiti degli articoli 310 e 325 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, ovvero la lotta contro le frodi e le operazioni illecite lesive degli interessi finanziari dell'Unione. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure adottate per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari. Gli Stati membri si coordinano strettamente tra le autorità competenti.

L'attuale NAS rumena si basa sulle NAS di periodi precedenti, con la prima NAS pubblicata per il periodo 2001-2004.

Lo scopo della NAS 2016-2020 è la promozione dell'integrità attraverso l'applicazione del quadro giuridico e istituzionale al fine di prevenire la corruzione in Romania.

Si distingue da altre strategie simili grazie alla definizione di obiettivi e scadenze molto dettagliati e tangibili, e a un meccanismo di monitoraggio supervisionato dal Ministero della Giustizia (MoJ).

Descrizione della pratica

 

La NAS è stata redatta a seguito di un complesso processo di consultazione pubblica, in cui sono stati coinvolti circa 90 enti della società civile, istituzioni pubbliche, aziende private e associazioni di imprese. Il processo è stato guidato dal Ministero della Giustizia e ha richiesto circa 6 mesi. La strategia è stata approvata da un atto normativo e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Romania.

La NAS conta 45 pagine in totale, seguendo questa struttura:

  • Introduzione
  • Valori e principi
  • Quadro necessario per l'implementazione della NAS
  • Ambito, gruppo target e approccio suggerito
  • Impatto previsto
  • Obiettivi generali e specifici e azioni principali
  • Implicazioni giuridiche
  • Implicazioni relative al bilancio
  • Coordinamento dell'attuazione e del monitoraggio della strategia
  • La strategia è completata da 4 allegati:

  • Set di indicatori di performance per obiettivi, rischi associati agli obiettivi e fonti per verificare l'attuazione degli obiettivi
  • Elenco delle misure preventive, atti legislativi corrispondenti e indicatori di valutazione
  • Elenco delle informazioni che dovrebbero essere pubblicate dalle autorità/istituzioni pubbliche per questioni di trasparenza
  • Elenco delle informazioni che dovrebbero essere pubblicate dalle imprese statali per questioni di trasparenza
  • Al fine di identificare le principali aree di azione per il periodo 2016-2020, gli sviluppatori della strategia hanno analizzato lo stato attuale delle cose nel paese, utilizzando principalmente:

  • Meccanismo di cooperazione e verifica (MCV).
  • Rapporti GRECO
  • Rapporti OCSE
  • Rapporto sulla Movimentazione Merci
  • Rapporto UE anticorruzione
  • Approfondimenti da visite di valutazione durante la precedente NAS 2012-2015 (sono state valutate 17 istituzioni centrali e 66 entità della pubblica amministrazione locale)
  • Buone pratiche individuate in merito all'implementazione della precedente NAS
  • Risultati della valutazione indipendente dell'implementazione della precedente NAS
  • Altre politiche nazionali e settoriali esistenti, ad esempio la Politica di Difesa Nazionale 2015-2019, che identifica la corruzione come uno dei principali rischi, la Strategia per il rafforzamento della pubblica amministrazione, la Strategia per lo sviluppo della giustizia come servizio pubblico, la Strategia nazionale per gli appalti pubblici , la Strategia nazionale per la competitività e la Strategia nazionale per un'agenda digitale per la Romania 2020.
  • Inoltre, la performance della Romania in vari indici e sondaggi è stata valutata e confrontata con la media europea, principalmente:

  • Indice di percezione della corruzione
  • Barometro globale della corruzione
  • Indice della libertà economica
  • Eurobarometro
  • Indice di integrità pubblica
  • Indice di rischio di corruzione
  • Al fine di integrare gli strumenti di ricerca scientifica, il Ministero della Giustizia e le Facoltà di Giurisprudenza delle Università di Bucarest e Amsterdam, con il supporto della Direzione Nazionale Anticorruzione (DNA) e della Procura presso l'Alta Corte di Cassazione e Giustizia, hanno condotto uno studio sulla corruzione. Lo scopo dello studio era acquisire una maggiore comprensione circa le cause della corruzione, nonché delle conseguenze personali e professionali delle condanne per reati di corruzione. Pertanto, lo studio si è rivolto a persone che avevano un'esperienza immediata con il sistema legale rumeno nel campo della lotta alla corruzione e con persone condannate per reati di corruzione.

    Sulla base delle informazioni e delle ricerche raccolte, la strategia formula impatti previsti chiari e misurabili, ad esempio:

  • Raggiungimento della media europea in termini di percezione della corruzione
  • Significativa riduzione, almeno del 50%, dei casi di frode e corruzione nelle procedure di appalto pubblico e di incidenti di integrità nei settori vulnerabili individuati
  • Attuazione delle misure di prevenzione anticorruzione in oltre l'80% delle istituzioni pubbliche e delle imprese pubbliche
  • Adesione alla Convenzione OCSE contro la corruzione
  • Promozione regionale e internazionale dell'esperienza anticorruzione della Romania
  • La strategia delinea chiaramente il quadro necessario per la sua attuazione, vale a dire:

  • Stabilità legislativa e istituzionale
  • Indipendenza o, a seconda dei casi, autonomia operativa delle autorità responsabili della prevenzione e della lotta alla corruzione
  • Realizzazione dell'agenda per l'integrità al massimo livello esecutivo
  • Trasparenza riguardo l'implementazione della NAS
  • Studi di impatto per decisioni di politica pubblica che possono influenzare il settore delle imprese e impegnarsi in un dialogo aperto con aziende locali ed estere
  • Allocazione di risorse adeguate

Il fulcro della strategia è la definizione di 6 obiettivi generali con 1-8 obiettivi specifici ciascuno. Gli obiettivi si basano sull'analisi della situazione attuale nel paese.

Il fattore distintivo è che, per ogni obiettivo specifico, la NAS elenca anche azioni principali concrete e attribuisce un ente responsabile, definisce una scadenza e fornisce un costo stimato. Se gli obiettivi e le azioni concrete derivano da rapporti specifici, ad esempio un rapporto GRECO, anche questo è dettagliato per trasparenza.

Un esempio di una tale ripartizione è:

Obiettivo generale 3 - Rafforzare l'integrità, ridurre le vulnerabilità e i rischi di corruzione nei settori e campi di attività prioritari.

Obiettivo specifico 3.4 - Aumentare l'integrità, ridurre le vulnerabilità e i rischi di corruzione nel settore giudiziario

Azioni principali:

  1. Approvazione e attuazione di un piano d'azione pluriennale per promuovere l'integrità nel settore giudiziario;
  2. Integrazione del Codice etico per giudici e pubblici ministeri in modo tale da offrire una guida adeguata in particolare per quanto riguarda conflitti di interesse (es. esempi, tipologie), incompatibilità e attività accessorie, imparzialità e aree correlate (inclusa in particolare l'accettazione di regali e altri vantaggi, la condotta nella vita privata) (raccomandazione GRECO, quarto ciclo di valutazione - par. 97), e garantire la separazione delle questioni etiche dalle questioni disciplinari;
  3. Approccio ai rischi per l'integrità di giudici e pubblici ministeri, in particolare grazie al
     (i) Consiglio supremo della magistratura e all'Ispettorato giudiziario che svolgano un ruolo più attivo in termini di analisi, informazione e consulenza e
     (ii) rafforzando il ruolo e l'efficacia di coloro che svolgono funzioni manageriali a capo di tribunali e pubblici ministeri, senza pregiudicare l'indipendenza di giudici e pubblici ministeri (raccomandazione GRECO, quarto ciclo di valutazione - par. 114);
  4. Aumento degli sforzi di formazione e sensibilizzazione in merito all'integrità e alle componenti preventive delle politiche anticorruzione, anche per giudici e pubblici ministeri in esercizio (raccomandazione GRECO, quarto ciclo di valutazione - par. 119).

Main actions

Institutions responsible

Deadline

Estimated budget

1.

Supreme Council of Magistracy (SCM)

2017-2020

12.000.000 RON (approx. 2,48 mio EUR)

2.

4th quarter 2017

3.

2nd quarter 2017

4.

SCM and National Institute of Magistracy (NIM)

2nd quarter 2017

 

Nell'allegato è descritta nel dettaglio una serie di indicatori di prestazione per ciascun obiettivo , evidenziando i rischi associati e nominando le fonti di verifica per monitorare l'attuazione. Per l'obiettivo e le principali azioni sopra menzionate, gli indicatori di performance per l'attuazione del punto 4 sono ad esempio: numero di sessioni di formazione, numero di partecipanti e numero di consulenti di etica nominati. I rischi associati includono la mancata allocazione delle risorse necessarie e un basso livello di partecipazione. Le fonti che possono essere utilizzate per verificare l'attuazione delle principali azioni sono i rapporti annuali di SCM e NIM.

Per completare gli obiettivi e le misure, l'allegato contiene anche un elenco di 12 misure preventive che

Descrizione della pratica

La NAS è stata redatta a seguito di un complesso processo di consultazione pubblica, in cui sono stati coinvolti circa 90 enti della società civile, istituzioni pubbliche, aziende private e associazioni di imprese. Il processo è stato guidato dal Ministero della Giustizia e ha richiesto circa 6 mesi. La strategia è stata approvata da un atto normativo e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Romania.

LaNAS conta 45 pagine in totale, seguendo questa struttura:

  1. Introduzione
  2. Valori e principi
  3. Quadro necessario per l'implementazione della NAS
  4. Ambito, gruppo target e approccio suggerito
  5. Impatto previsto
  6. Obiettivi generali e specifici e azioni principali
  7. Implicazioni giuridiche
  8. Implicazioni relative al bilancio
  9. Coordinamento dell'attuazione e del monitoraggio della strategia

La strategia è completata da 4 allegati:

  • Set di indicatori di performance per obiettivi, rischi associati agli obiettivi e fonti per verificare l'attuazione degli obiettivi
  • Elenco delle misure preventive, atti legislativi corrispondenti e indicatori di valutazione
  • Elenco delle informazioni che dovrebbero essere pubblicate dalle autorità/istituzioni pubbliche per questioni di trasparenza
  • Elenco delle informazioni che dovrebbero essere pubblicate dalle imprese statali per questioni di trasparenza

Al fine di identificare le principali aree di azione per il periodo 2016-2020, gli sviluppatori della strategia hanno analizzato lo stato attuale delle cose nel paese, utilizzando principalmente:

  • Meccanismo di cooperazione e verifica (MCV).
  • Rapporti GRECO
  • Rapporti OCSE
  • Rapporto sulla Movimentazione Merci
  • Rapporto UE anticorruzione
  • Approfondimenti da visite di valutazione durante la precedente NAS 2012-2015 (sono state valutate 17 istituzioni centrali e 66 entità della pubblica amministrazione locale)
  • Buone pratiche individuate in merito all'implementazione della precedente NAS
  • Risultati della valutazione indipendente dell'implementazione della precedente NAS
  • Altre politiche nazionali e settoriali esistenti, ad esempio la Politica di Difesa Nazionale 2015-2019, che identifica la corruzione come uno dei principali rischi, la Strategia per il rafforzamento della pubblica amministrazione, la Strategia per lo sviluppo della giustizia come servizio pubblico, la Strategia nazionale per gli appalti pubblici , la Strategia nazionale per la competitività e la Strategia nazionale per un'agenda digitale per la Romania 2020.

Inoltre, la performance della Romania in vari indici e sondaggi è stata valutata e confrontata con la media europea, principalmente:

  • Indice di percezione della corruzione
  • Barometro globale della corruzione
  • Indice della libertà economica
  • Eurobarometro
  • Indice di integrità pubblica
  • Indice di rischio di corruzione

Al fine di integrare gli strumenti di ricerca scientifica, il Ministero della Giustizia e le Facoltà di Giurisprudenza delle Università di Bucarest e Amsterdam, con il supporto della Direzione Nazionale Anticorruzione (DNA) e della Procura presso l'Alta Corte di Cassazione e Giustizia, hanno condotto uno studio sulla corruzione. Lo scopo dello studio era acquisire una maggiore comprensione circa le cause della corruzione, nonché delle conseguenze personali e professionali delle condanne per reati di corruzione. Pertanto, lo studio si è rivolto a persone che avevano un'esperienza immediata con il sistema legale rumeno nel campo della lotta alla corruzione e con persone condannate per reati di corruzione.

Sulla base delle informazioni e delle ricerche raccolte, la strategia formula impatti previsti chiari e misurabili, ad esempio:

  • Raggiungimento della media europea in termini di percezione della corruzione
  • Significativa riduzione, almeno del 50%, dei casi di frode e corruzione nelle procedure di appalto pubblico e di incidenti di integrità nei settori vulnerabili individuati
  • Attuazione delle misure di prevenzione anticorruzione in oltre l'80% delle istituzioni pubbliche e delle imprese pubbliche
  • Adesione alla Convenzione OCSE contro la corruzione
  • Promozione regionale e internazionale dell'esperienza anticorruzione della Romania

La strategia delinea chiaramente il quadro necessario per la sua attuazione, vale a dire:

  • Stabilità legislativa e istituzionale
  • Indipendenza o, a seconda dei casi, autonomia operativa delle autorità responsabili della prevenzione e della lotta alla corruzione
  • Realizzazione dell'agenda per l'integrità al massimo livello esecutivo
  • Trasparenza riguardo l'implementazione della NAS
  • Studi di impatto per decisioni di politica pubblica che possono influenzare il settore delle imprese e impegnarsi in un dialogo aperto con aziende locali ed estere
  • Allocazione di risorse adeguate

Il fulcro della strategia è la definizione di 6 obiettivi generali con 1-8 obiettivi specifici ciascuno. Gli obiettivi si basano sull'analisi della situazione attuale nel paese.

Il fattore distintivo è che, per ogni obiettivo specifico, la NAS elenca anche azioni principali concrete e attribuisce un ente responsabile, definisce una scadenza e fornisce un costo stimato. Se gli obiettivi e le azioni concrete derivano da rapporti specifici, ad esempio un rapporto GRECO, anche questo è dettagliato per trasparenza.

Un esempio di una tale ripartizione è:

Obiettivo generale 3 - Rafforzare l'integrità, ridurre le vulnerabilità e i rischi di corruzione nei settori e campi di attività prioritari.

Obiettivo specifico 3.4 - Aumentare l'integrità, ridurre le vulnerabilità e i rischi di corruzione nel settore giudiziario

Azioni principali:

  1. Approvazione e attuazione di un piano d'azione pluriennale per promuovere l'integrità nel settore giudiziario;
  2. Integrazione del Codice etico per giudici e pubblici ministeri in modo tale da offrire una guida adeguata in particolare per quanto riguarda conflitti di interesse (es. esempi, tipologie), incompatibilità e attività accessorie, imparzialità e aree correlate (inclusa in particolare l'accettazione di regali e altri vantaggi, la condotta nella vita privata) (raccomandazione GRECO, quarto ciclo di valutazione - par. 97), e garantire la separazione delle questioni etiche dalle questioni disciplinari;
  3. Approccio ai rischi per l'integrità di giudici e pubblici ministeri, in particolare grazie al
     (i) Consiglio supremo della magistratura e all'Ispettorato giudiziario che svolgano un ruolo più attivo in termini di analisi, informazione e consulenza e
     (ii) rafforzando il ruolo e l'efficacia di coloro che svolgono funzioni manageriali a capo di tribunali e pubblici ministeri, senza pregiudicare l'indipendenza di giudici e pubblici ministeri (raccomandazione GRECO, quarto ciclo di valutazione - par. 114);
  4. Aumento degli sforzi di formazione e sensibilizzazione in merito all'integrità e alle componenti preventive delle politiche anticorruzione, anche per giudici e pubblici ministeri in esercizio (raccomandazione GRECO, quarto ciclo di valutazione - par. 119).

Azioni principali:

Istituzioni responsabili

Scadenza

Costo stimato

1.

Consiglio supremo della magistratura (SCM)

2017-2020

12.000.000 RON (circa 2,48 mio EUR)

2.

4° trimestre 2017

3.

2° trimestre 2017

4.

SCM e Istituto nazionale della magistratura (NIM)

2° trimestre 2017

Nell'allegato è descritta nel dettaglio una serie di indicatori di prestazione per ciascun obiettivo , evidenziando i rischi associati e nominando le fonti di verifica per monitorare l'attuazione. Per l'obiettivo e le principali azioni sopra menzionate, gli indicatori di performance per l'attuazione del punto 4 sono ad esempio: numero di sessioni di formazione, numero di partecipanti e numero di consulenti di etica nominati. I rischi associati includono la mancata allocazione delle risorse necessarie e un basso livello di partecipazione. Le fonti che possono essere utilizzate per verificare l'attuazione delle principali azioni sono i rapporti annuali di SCM e NIM.

Per completare gli obiettivi e le misure, l'allegato contiene anche un elenco di 12 misure preventive che dovrebbero essere attuate da tutte le organizzazioni, tra cui, ad esempio: elaborazione di un codice etico, dichiarare  i regali ricevuti, gestione dei conflitti di interesse, nomina di consulenti di etica, garanzia di incompatibilità di funzioni, introduzione di tutela degli informatori e applicazione di interdizioni post-impiego.

Ai fini della trasparenza, altri due allegati descrivono le informazioni che dovrebbero essere pubblicate dalle autorità/istituzioni pubbliche o dalle imprese statali. Per le autorità/istituzioni, ciò include, ad esempio, relazioni annuali, bilancio, organigrammi, elenco completo dei soggetti con capacità manageriali e dettagli sulle richieste di informazioni di interesse pubblico. Per le imprese statali, l'elenco include, ad esempio, nomi, CV, affiliazione politica e retribuzione di ciascun membro del consiglio di amministrazione, divulgazione delle spese e dei debiti relativi al personale nei confronti del bilancio dello Stato, relazioni di audit esterne e relazioni annuali.

Al fine di raggiungere i diversi obiettivi, la NAS elenca anche i principali atti normativi, tra cui, leggi, ordinanze e codici deontologici, che devono essere modificati o i nuovi atti che devono essere approvati.

La strategia stima che ogni istituzione pubblica con almeno 50 dipendenti debba stanziare, in media, un budget di circa 900.000 RON all'anno (circa 200.000 EUR) per l'attuazione delle misure della NAS. Il finanziamento sarà assicurato dagli stanziamenti delle istituzioni coinvolte nell'implementazione della NAS, con la possibilità di ricorrere a fonti esterne, come il Programma Operativo per la Capacità Amministrativa (POCA) 2014-2020. Dei 478 progetti finanziati da POCA dall'avvio del programma nel 2014, 82 (circa il 17%) riguardano integrità, etica, prevenzione della corruzione e trasparenza, pari a circa
 70,9 milioni di EUR.

L'implementazione della NAS è subordinata all'autorità e al coordinamento del Ministro della Giustizia che riferisce al Governo. L'implementazione è supportata da piattaforme di cooperazione che si incontrano almeno semestralmente, riunendo rappresentanti della pubblica amministrazione centrale o locale, nonché membri della comunità imprenditoriale e della società civile.

Il Dipartimento per la prevenzione della criminalità all'interno del MoJ ospita il Segretariato tecnico della NAS, essendo responsabile del monitoraggio della NAS, e le sue attività includono:

  • Rapporti annuali di monitoraggio, inclusi progressi, deficit e raccomandazioni;
  • Missioni di valutazione in loco: nel 2019 sono state valutate 48 istituzioni a livello centrale e 90 enti della pubblica amministrazione locale;
  • Formazione, consulenza alle istituzioni pubbliche su questioni di integrità e diffusione delle migliori pratiche;
  • Organizzazione di eventi contro la corruzione, inclusa la Conferenza annuale contro la corruzione;
  • Convocazione periodica delle piattaforme di cooperazione che sono di fatto le strutture decisionali per la NAS;
  • Supporto metodologico (valutazione del rischio di corruzione, valutazione ex post degli incidenti di integrità, audit interno del sistema di prevenzione della corruzione a livello di tutte le autorità pubbliche);
  • Creazione di un indice di integrità istituzionale;
  • Esecuzione di sondaggi e ricerche.

Dei valutatori esterni saranno inoltre incaricati di eseguire una valutazione ex post dell'impatto della NAS, delle risorse utilizzate e dell'impatto, dell'efficienza e della sostenibilità degli interventi.

Caratteristiche uniche

  • Sviluppo di NAS basato sulla valutazione delle precedenti NAS, studi internazionali, indici e indagini nazionali
  • Approccio olistico del documento (rivolto a tutte le istituzioni pubbliche che rappresentano le autorità esecutive, legislative e giudiziarie, le pubbliche amministrazioni locali, il settore imprenditoriale e la società civile)
  • Chiara definizione degli obiettivi con misure concrete e dettagliate, definizione delle istituzioni responsabili, scadenze e costi
  • Indicatori di performance per gli obiettivi e le informazioni sulle fonti (es. siti web) per monitorare l'attuazione
  • Ampio elenco di misure preventive
  • Definizione delle modifiche legali richieste
  • Trasparenza sul costo richiesto
  • Meccanismo di monitoraggio tramite Segreteria tecnica della NAS
  • Supporto metodologico
  • Meccanismi di audit multipli (audit esterno indipendente, audit interno, missioni di revisione tra pari, CVM)

Esiti e risultati

Sul sito web della NAS è possibile trovare rapporti di valutazione esterna per le diverse istituzioni in questione, ministeri, giunte provinciali, comuni, ecc. Inoltre, vengono pubblicati rapporti di monitoraggio regolari riguardanti l'implementazione della NAS.

Ciò mostra una diffusione a livello nazionale della NAS e un follow-up completo per quanto riguarda la sua attuazione da parte della  Segreteria tecnica.

Un giudizio finale sull'esito della NAS può essere espresso solo alla fine del suo periodo. Tuttavia, sia la struttura dettagliata della strategia che il meccanismo di monitoraggio sono prerequisiti promettenti per raggiungere gli obiettivi prefissati. 

I principali fattori del successo

Innanzitutto, un'implementazione di successo richiede una segreteria dedicata. La Segreteria tecnica della NAS è composta da 15 dipendenti a tempo pieno e dispone di risorse adeguate per gestire il monitoraggio della strategia.

Ulteriori fattori chiave di successo sono:

  • un approccio onnicomprensivo che garantisca a tutte le parti interessate di avere voce in capitolo nella vita della strategia, compresa la società civile e l'ambiente imprenditoriale;
  • un approccio pratico, tradotto in missioni sul campo e contatti continui con esperti di lotta alla corruzione nelle istituzioni pubbliche;
  • creazione delle migliori pratiche risultanti dalle precedenti NAS (missioni di valutazione tematica, piattaforme di cooperazione);
  • carattere olistico, rivolto a istituzioni di tutti i poteri dello Stato: esecutivo, giudiziario e legislativo;
  • forte metodologia di monitoraggio;
  • assegnazione delle risorse
  • aumento graduale della titolarità dell'agenda sull'integrità delle istituzioni stesse;
  • forte supporto metodologico.

Sfide incontrate e lezioni apprese

La riuscita attuazione dell'iniziativa è stata contestata da:

  • mancanza di volontà/atteggiamenti politici uniformi al vertice
  • mancanza di stabilità legislativa e sostegno costante del Parlamento

Potenziale di trasferibilità

Il processo di consultazione utilizzato, le diverse fonti di ricerca applicate e anche la definizione di elementi di azione concreta sono facilmente trasferibili ad altri paesi.

Al fine di monitorare l'attuazione della pratica, dovrebbe essere creato anche un organismo di monitoraggio simile alla Segreteria tecnica della NAS, o il compito dovrebbe essere assegnato a un organismo esistente, ad esempio l’AFCOS.

Romania_NAFS
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