Skupina pro hodnocení rizika podvodu (skupina GVRF)
a nástroj sebehodnocení

Italský národní operační program „Správa a institucionální kapacita“ (PON GOV) řídí Italská agentura pro územní soudržnost společně se dvěma zprostředkujícími subjekty (ZS): oddělení veřejných služeb v rámci Předsednictví Rady ministrů a Ministerstvo spravedlnosti. Auditním orgánem (AO) je Ministerstvo hospodářství a financí, přičemž roli certifikačního orgánu zastává speciální útvar v rámci Italské agentury pro územní soudržnost. Program PON GOV přidělil rozpočet ve výši 805 milionů EUR v období od roku 2014 do roku 2020 a podporuje budování kapacit a inovace všech orgánů veřejné správy. 80 % zdrojů je vyčleněno pro méně rozvinuté regiony (Basilicata, Kalábrie, Kampánie, Apulie a Sicílie).

V roce 2017 vytvořila Italská agentura pro územní soudržnost v rámci programu PON GOV skupinu pro hodnocení rizika podvodu (Gruppo di Valutazione del Rischio Frode – skupina GVRF) s cílem minimalizovat riziko podvodného jednání, neustále vyhodnocovat potenciální rizika podvodu a přijímat přiměřená preventivní a nápravná opatření[1].

Skupina GVRF založila svou činnost na nástroji pro sebehodnocení rizika podvodu, který vychází z pokynů EK EGESIF_14-0021-00 vydaných dne 16/06/2014[2]. Nástroj EK pro sebehodnocení rizika hodnotí pravděpodobnost a dopad specifických a obecně uznávaných rizik podvodu, která se týkají zejména klíčových procesů, jako jsou:

• výběr žadatelů,
• realizace projektů příjemci grantu, se zaměřením na zadávání veřejných zakázek a mzdové náklady,
• certifikace nákladů řídicím orgánem (ŘO) a platby,
• výběr projektů technické pomoci přímo ŘO nebo ZS.

Obecná metodika EK pro posuzování rizika podvodu obsahuje 5 hlavních kroků:

1. Kvantifikace hrubého rizika
   Hrubé riziko se týká úrovně rizika ještě před tím, než se zváží účinky stávajících nebo plánovaných kontrol. Kvantifikace rizika se posuzuje na základě jeho pravděpodobnosti a dopadu; s jakou pravděpodobností událost nastane a jaké bude mít důsledky, finanční i nefinanční? Aby bylo možné hodnocení standardizovat, je třeba si při určování pravděpodobné sekvence událostí, které povedou k riziku, stanovit časový horizont sedmi let (doba programového období).
2. Posouzení stávajících kontrol omezujících riziko
3. Posouzení čistého rizika
   Čisté riziko se týká úrovně rizika po zvážení účinku dopadu stávajících kontrol a jejich účinnosti, tj. v současné situaci.
4. Akční plány pro zavedení účinných a přiměřených opatření proti podvodům
5. Stanovení cílového rizika

Cílové riziko se týká úrovně rizika po zvážení účinků stávajících a plánovaných kontrol. Je to úroveň rizika, kterou ŘO pokládá za únosnou.

S ohledem na pokyny EK byly specifické cíle skupiny GVRF v rámci programu PON GOV stanoveny takto:

• zavést nástroj pro sebehodnocení rizika podvodu zaměřený na snižování rizika podvodu pro každý ŘO a ZS,
• shromáždit zdroje informací nutných k provádění tohoto posouzení a vyžádat si od všech zainteresovaných stran další informace. Během této fáze skupina také důkladně zkoumá obsah tříletého protikorupčního plánu vytvořeného italským Národním protikorupčním úřadem (ANAC), konzultuje databáze informací o podvodech (jako je SIAF/PIAF, ARACHNE) a provádí pohovory s klíčovými úředníky zapojenými do projektů, kteří sledují stávající činnosti,
• provést první posouzení potenciálních rizik podvodu určením orgánů v maximální lhůtě šest měsíců a dříve, než ŘO nebo ZS programu přikročí k výběru příjemců grantu,
• identifikovat nová (zjištěná nebo potenciální) rizika analýzou značného množství studií podezřelých nebo potvrzených případů podvodu,
• schválit hodnocení i veškeré činnosti v rámci budování kapacit, jsou-li nutné jako nápravná zmírňující opatření,
• sledovat akční plány za účelem zdokonalení kontrol prvního stupně,
• pravidelně provádět přezkum hodnocení rizika podvodu v závislosti na úrovních rizika a případech podvodu.

Skupiny GVRF se účastní ŘO i certifikační orgán a ZS. Skupinu tvoří:

• šest zástupců Agentury pro územní soudržnost (ředitel úřadu odpovědný za vedení programů budování správních kapacit a technické pomoci, ředitel oddělení pro koordinaci a provádění prvostupňových kontrol, úředník Agentury pro prevenci korupce a transparentnost, ředitel úřadu pro koordinaci certifikace a kontrolu výdajů, ředitel organizačního a rozpočtového oddělení a oddělení pro lidské zdroje a ředitel informačních služeb a nákupního oddělení),
• dva zástupci oddělení veřejných služeb v rámci Předsednictví Rady ministrů,
• dva zástupci Ministerstva spravedlnosti.

Při auditu dokončeného posouzení rizik ze strany AO se AO přímo nepodílí na určování úrovně expozice rizika, ale účastní se procesu posouzení v roli poradce nebo pozorovatele.

Metodický postup tohoto procesu má tuto posloupnost:

1. Koordinační jednotka shromáždila informace a dokumentaci, která se vztahuje k záležitostem boje proti podvodu a předala ji skupině GVRF a ŘO. ŘO pak posoudil nutnost „preventivních“ opatření a dále šířil poznatky a informace (například šířil informace mezi zaměstnanci, vytvářel interní školicí moduly atd.).
2. Bylo zavedeno průběžné monitorování systému boje proti podvodu. Tento krok zahrnoval průběžné monitorování rizik a kontrol/opatření, která byla zavedena pro zmírnění rizik (ověření „těsnosti“ nástroje nebo skutečné existence/perzistence jednotlivých konkrétních oblastí rizika, přičemž každý kontrolní bod nebo opatření zmírňovaly dříve identifikované riziko, a také zavádění akčních plánů).
3. Koordinační jednotka přistoupila k identifikaci, shromáždění a analýze případů podvodu v programu PON GOV. Jednalo se o případy podezření na podvod a/nebo potvrzeného podvodu i veškerá zjištění o nových nebo potenciálních rizicích odhalených při provádění interních i externích auditních činností (prvostupňových a druhostupňových kontrol – audit Evropské komise – Evropský účetní dvůr). Skupině GVRF byl každoročně zasílán souhrnný dokument pro usnadnění posouzení systému boje proti podvodu a identifikaci případných zlepšení prostřednictvím akčních plánů.

Skupina GVRF vycházela z popisné dokumentace, která byla přiložena k nástroji sebehodnocení rizika a která byla původně vydána v rámci pokynů EK EGESIF_14-0021-00, jako „doplněk“ k excelovému nástroji. V této popisné dokumentaci je uvedeno:

• složení skupiny, která odpovídá za sebehodnocení rizika podvodu
• jak má být tato skupina uspořádána
• interní proces a činnosti, které řídily analýzu a hodnocení
• metodika použitá pro sebehodnocení
• stručný přehled dokumentace a zdrojů informací použitých pro sebehodnocení
• u každého konkrétního rizika a souvisejícího kontrolního bodu uvedeného v nástroji souhrnné tabulky s uvedením informací a/nebo dokladů, na jejichž základě bylo hodnocení provedeno (tzv. „argumenty“)

Účelem tohoto „dodatečného“ dokumentu je usnadnit čtení hodnocení (pouze numerických) uvedených v nástroji a umožnit jasné a přehledné posouzení dosažených závěrů.

Systém sebehodnocení rizika podvodu nástroje PON GOV byl prezentován jako nejosvědčenější postup na hlavní akci pro vytváření sítí veřejné správy v Itálii nazvané FORUM PA 2018.

Systém sebehodnocení rizika podvodu (pod pojmem „systém“ se rozumí jak proces/metodika, tak i nástroje) lze převést do dalších členských států EU, protože faktory úspěchu (složení skupiny GVRF, funkční organizace činností, použitá pracovní metodika a nástroje) jsou při náležitých nutných úpravách replikovatelné.

Nástroj pro sebehodnocení rizika podvodu (a průvodní zprávu) lze dále přizpůsobit charakteristickým rysům každého programu a jeho hodnoticí a monitorovací funkce upravit tak, aby byly více cílené a metodické. Například by bylo možné zavést nové rizikové faktory a tím i nové kontrolní body / zmírňující opatření zaměřená na potenciální rizika podvodu, která by se mohla vyskytnout při výběru, realizaci, kontrole a certifikačních fázích projektů EU.

V některých zemích EU může být jeden program spravován různými strukturami ŘO a ZS (např. Španělsko). V těchto zemích by bylo rozumné, kdyby měly jednu skupinu GVRF (složenou ze zástupců každé veřejné správy), z nichž každá by měla vlastní nástroje sebehodnocení (a nikoli jeden nástroj sebehodnocení pro celý program). Jak vyplývá ze zkušeností z programu PON GOV, každá správa si může nástroje upravit a přizpůsobit vlastním specifikům, a tak pracovat nezávisle a objektivně.