Csalás és korrupciós kockázatok kezelése a Szlovák Köztársaságban – Stratégia az európai strukturális és beruházási alapok kulcsfontosságú intézkedéseivel

Az Európai Strukturális és Beruházási (ESB) alapok költségvetése a 2014–2020-as tervezési időszakban 450 milliárd euró, amelyből több mint 15 milliárd eurót különítettek el a Szlovák Köztársaság számára.

Számos ország szembesül az ESB-alapokkal kapcsolatos csalási és korrupciós kockázatok kihívásaival. A 2007 és 2013 közötti programozási időszakban a Szlovák Köztársaság a következő szabálytalanságokról számolt be: a) az átláthatóság hiánya a projektek kiválasztása során; b) a közbeszerzési eljárások megsértése; c) az elvégzett munkáknak ellentmondó költségnyilatkozatok; és d) a tisztességes verseny biztosításának hiánya. A Szlovák Köztársaság kifejezetten az irányító hatóságok (IH) általi elégtelen ellenőrzéssel kapcsolatban tapasztalt hiányosságokat.

Bár az Európai Bizottság (EK) kiadott egy útmutatást (pl. a csalás kockázatértékelésével kapcsolatban), a dokumentumok általánosak és nem országspecifikusak. Ezért a Központi Koordinációs Szerv (CCB), amely az operatív programok végrehajtását irányítja és koordinálja a szlovák hatóságok között, iránymutatást kért az OECD-től az ESB-alapok saját kockázatkezelési stratégiájának korszerűsítéséhez.

A projekt egy jelentéssel zárult, amely egy konkrét stratégiát vázolt fel, hogyan kezeljék az ESB-alapokkal kapcsolatos csalási és korrupciós kockázatokat a Szlovák Köztársaságban. Ez szolgált alapul a Szlovák Köztársaság számára a nemzeti csalásellenes stratégia frissítéséhez és végrehajtásához. Ezenkívül közzétettek egy konkrét intézkedéseket is tartalmazó általános útmutatót az ESB-alapokat érintő csalási rendszerek további tudatosításához. Az útmutató nem csak a Szlovák Köztársaságra vonatkozik kifejezetten.

Országspecifikus stratégia

18 hónapon keresztül az OECD a Szlovák Köztársaság kormányhivatalán belüli Központi Koordináló Testülettel (CCB) működött együtt, amely tényfeltáró látogatásokat és négy reprezentatív IH-val készített interjút tartalmazott. Ezzel egyidőben számos más szlovák hatóság is részt vett az együttműködésben, többek között: a Közbeszerzési Hivatal, a Legfőbb Ügyészség, a Monopóliumellenes Iroda, a Miniszterelnök-helyettes Hivatalának beszerzési egysége, a Kormányhivatal Korrupcióellenes Osztálya, Pénzügyminisztérium (tanúsító hatóság, ellenőrző hatóság) és az OLAF központi kapcsolattartója.

Az OECD értékelte a kockázatok kezelésére vonatkozó jogszabályokat, politikákat, gyakorlatokat és eszközöket, és öt workshopot szervezett a projekt résztvevőivel. Hat uniós tagállam szakértői és specialistái gyakorlati esettanulmányok formájában osztották meg tapasztalataikat egymással. Ezenkívül az OECD felmérést végzett a többi tagállam programhatóságainak közel 80 szakembere körében, hogy rálátást nyerjen a legelterjedtebb csalási és korrupciós kockázatokra és olyan rendszerekre, amelyekkel más országok szembesülnek. Végül az OECD csapata az ESB-alapokat érintő csalási és korrupciós programokat is kutatta.

Ez lehetővé tette az OECD-csoport számára, hogy jobban megértse az ESB-alapok kezelésének módját a Szlovák Köztársaság kilenc nemzeti és regionális programján keresztül, valamint a csalás és a korrupció kockázatértékelési keretrendszerét. A meglátásokat a „Csalási és korrupciós kockázatok kezelése a Szlovák Köztársaságban: stratégia kulcsfontosságú intézkedésekkel az európai strukturális és beruházási alapok számára” című jelentésben tették közzé. Ez a jelentés egyedülálló erőforrás, a Szlovák Köztársaság sajátosságaihoz igazítva.

A jelentésben felvázolt stratégia két kulcsfontosságú fejlesztési területet határozott meg az ország számára:

1. A csalás és a korrupció kockázatértékelésének erősítése a kockázatkezelés adatközpontú megközelítéseire összpontosítva; és
2. Szisztematikus megközelítés alkalmazása az ESB-alapokat érintő csalások és korrupciós kockázatok kezelése során.

Minden területen meghatároztak különféle vizsgálandó kérdéseket és prioritásokat a megfelelő kulcsintézkedésekkel, például:

• A csalási és korrupciós kockázatok értékelési kritériumainak pontosítása és javítása;
• Biztosítani kell, hogy az ellenőrzési folyamat megfelelő, elégséges és arányos legyen az azonosított kockázat mérsékléséhez;
• Rendszeres statisztikai elemzés készítése a szabálytalanságokról, csalási esetekről és az ellenőrzések megállapításairól, hogy segítsen meghatározni a magas kockázatú területeket az egész rendszer különböző ágazataiban;
• A célok további meghatározása, az ARACHNE alkalmazásának kiterjesztése kockázatértékelésre az IH-kon belül, a CCB gyakorlati útmutatásával;
• Az irányító hatóságoknak testre szabott csalás elleni politikát kell kidolgozniuk, jóváhagyniuk és széles körben terjeszteniük
• Hivatalos, rendszeres és folyamatos képzési programok kidolgozása a csalás kockázatának kezeléséről és az irányító hatóságok személyzetének értékeléséről;
• Információcserére alkalmas fórumok szervezése az ESB-alapok kezeléséért felelős hatóságok és a legfontosabb nemzeti hatóságok, köztük a bűnüldöző hatóságok és a Monopóliumellenes Iroda között.

A jelentés egy sablont is tartalmaz a csalás kockázatkezelési eredménymutatóra az irányító hatóságoknak, és felsorolja a Szlovák Köztársaság kormánya számára javasolt konkrét intézkedéseket a végrehajtás ajánlott időkeretével együtt. A többi uniós tagállam programhatóságai felhasználhatják ezt a gyakorlatot forrásként.

Általános útmutató

Az OECD-csoport kutatást végzett a projektciklus egyes szakaszaihoz kapcsolódó specifikus kockázatokról, meghatározta az egyes szakaszokhoz kapcsolódó megelőző és feltáró intézkedéseket, és példaként szolgáló esettanulmányokat is azonosított. Ezeket az információkat a „Csalás és korrupció az európai strukturális és beruházási alapokban: reflektorfényben a közös rendszerek és a megelőző intézkedések” című útmutató foglalta össze. Az útmutató az ESB-alapok általános kezelésére terjed ki, és bármely EU-tagállamra alkalmazható. Bár az útmutató nem tartalmazza a kockázatok és intézkedések végleges listáját, áttekintést nyújt azokról a közös kihívásokról, amelyekkel az uniós tagállamok szembesülnek az ESB-alapokat érintő csalás és korrupció kapcsán, és javaslatot is tesz azok kezelésére.

Az útmutató az egyéni kockázati perspektívára összpontosít. A projekt egyes szakaszaiban azonosított kockázatok például:

• Pályázati és projektkiválasztási szakasz:
  • A pályázók valótlan tartalmú nyilatkozatot nyújthatnak be pályázatuk erősítése érdekében;
  • A projekt kiválasztása érdekében a pályázó megpróbálhatja befolyásolni például kenőpénzzel az értékelő bizottság/testület tagjait;
  • Az értékelő bizottság/testület tagjai összejátszhatnak a pályázóval.
• Megvalósítási szakasz:
  • Az IH testre szabhatja az ajánlattételi előírásokat, vagy kiszivárogtathat érzékeny ajánlattételi információkat, hogy egy adott vállalatot vagy egyént előnyben részesítsen;
  • Vállalkozások vagy vállalkozók is részt vehetnek ajánlattételi összejátszásban, hogy a pályázatokat megnyerjék;
  • A kedvezményezettek fiktív munkát, szolgáltatásokat vagy tevékenységeket találhatnak ki, vagy megemelhetik a munkaerőköltségeket;
  • A csalások eltitkolása érdekében a kedvezményezettek megvesztegethetik a tisztviselőket.
• Projektzárási és értékelési szakasz:
  • Az elkövetők próbálkozhatnak a korábbi csaló vagy korrupt tevékenységek leplezésével, pl. megvesztegetik az auditorokat vagy kiértékelőket;
  • Összeférhetetlenség merülhet fel, ha a kiválasztásba bevont személyek a projekt értékelésében is részt vesznek;
  • A kedvezményezettek vagy harmadik felek hamisított dokumentumokat nyújthatnak be.

Az egyes szakaszok konkrét intézkedései többek között a következők:

• Pályázati és projektkiválasztási szakasz:
  • Előírni az értékelési bizottságok munkatársainak és tagjainak, hogy az összeférhetetlenség elkerülése érdekében tegyék közzé családtagjuk magánjellegű érdekeit;
  • Az adatok keresztellenőrzése és adatelemzés a benyújtott információk ellenőrzésére;
  • Annak biztosítása, hogy a személyzet ismeri a csalás gyanúja esetén rendelkezésre álló bejelentési csatornákat.
• Megvalósítási szakasz:
  • Az ellenőrzési útvonal fenntartásának biztosítása;
  • Ugyanolyan hozzáférés biztosítása minden szereplő számára a pályázati információkhoz;
  • E-közbeszerzési rendszer létrehozása a közbeszerzési információk megosztására.
• Projektzárási és értékelési szakasz:
  • Ellenőrökre vonatkozó külön magatartási kódex biztosítása;
  • Összeférhetetlenségi rendelkezések bevezetése;
  • Az adatok keresztellenőrzése az elérhető adatbázisokban.

Ezenkívül az interjúk, kutatások és felmérésekre adott válaszok alapján az útmutató kilenc esettanulmányt tartalmaz a projekt különböző szakaszaiban tapasztalható tényleges csalási/korrupciós folyamatokról. Minden esettanulmány tartalmazza a konkrét esetet és az elkövetőket, valamint az általuk alkalmazott taktikát és a gyakorlatuk leírását. Felsorolja azokat a megelőző és felderítő intézkedéseket is, amelyeket a beszerzési, irányító és tanúsító hatóságok, valamint az értékelő bizottságok és a kedvezményezettek megtehetnek.

Összességében az OECD meghatározta azokat a kulcsfontosságú területeket, ahol az ESB-alapok kockázatkezelése javításra szorul az egyes országokban:

• A csalási és korrupciós kockázatok kezelésére szolgáló meglévő stratégiák hatékonyságának, koherenciájának és koordinációjának megerősítése, valamint kockázatalapú ellenőrzési tevékenységek megvalósítása az EU által finanszírozott projektek során;
• A csalási és korrupciós kockázatok azonosítására és értékelésére szolgáló módszerek és eszközök hatékonyságának fejlesztése az operatív programok során, beleértve az adatok felhasználását elemzésekhez, a kockázatértékelések felhasználását a döntéshozatal információkkal való ellátásához, valamint a csalási és korrupciós kockázatkezelés nyomon követését és értékelését; és
• Olyan tevékenységek és mechanizmusok fejlesztése, amelyek elősegítik az ESB-alapokkal kapcsolatos kockázatkezelés kormányzati kultúráját, például munkacsoportok, figyelemfelkeltő kezdeményezések és technikai képzések.

Tájékoztatás az eredményekről

A stratégia 2019 októberében jelent meg az „OECD Governance Reviews” sorozatban, az OECD i-Library-ből (bejelentkezés szükséges) letölthető vagy online elolvasható. Az útmutató közvetlenül letölthető az OECD webhelyéről is. A kiadványt az OECD-hálózaton keresztül osztották meg az ESB-alapok kezelésével foglalkozó szakértőkkel és szakemberekkel, és a közösségi médiában népszerűsítették. A jelentés és az útmutató hivatalos bemutatása ugyanabban a hónapban, az OECD által szervezett rendezvényen történt. A kiadványokat a Szlovák Köztársaság akkori miniszterelnök-helyettese, Richard Raši és az OECD főtitkárhelyettese, Jeffrey Schlagenhauf adta ki. A szlovák média is tudósított a jelentés bemutató eseményéről.

A 2019-es Integritás hetén az OECD szemináriumot is szervezett a tagállamok és az EU-szintű intézmények szakértőinek, hogy a stratégiához kapcsolódóan megismerje nézőpontjukat a különböző tematikus területekről.

• Az országspecifikus csalási/korrupciós kockázatok elemzése az OECD nemzetközi szervezetének segítségével, lehetővé téve az erőforrásokhoz, korábbi kutatásokhoz és szakértői hálózatokhoz való hozzáférést a korrupció és a csalás kockázatkezelése területén
• Az országspecifikus körülményekhez igazított cselekvési terv kidolgozása, kiemelt ajánlásokkal
• Az EK útmutatásának javítása konkrét cselekvési elemeken keresztül
• Összességében a megállapítások más országokban is adaptálhatók
• Minden eredmény nyilvánosan elérhető
• Kezdeményezőkészség és kitartó elkötelezettség a kormány részéről az ESB-alapok vonatkozásában történő csalások elleni küzdelem terén

• Erősebb koordináció és kommunikáció az ESB-alapok kezelésében részt vevő hatóságok között, például a projekt eredményeként létrehozott kockázatkezelési munkacsoportokon keresztül
• A kockázatok jobb megértése
• Útmutató a Szlovák Köztársaság ESB-alapok kockázatkezelésére vonatkozó stratégiájának korszerűsítéséhez
• Konkrét javaslatok a megelőző és felderítő folyamatokkal kapcsolatban
• Fokozott tudatosság az ESB-alapok körüli leggyakoribb csalási/korrupciós rendszerekkel szemben
• Hozzájárulás a szlovák nemzeti csalásellenes stratégiához

• Az ország körülményeinek alapos tanulmányozása az egyedi jellemzők és kockázatok azonosítása érdekében
• Interjúk a Szlovák Köztársaság ESB-alapkezelési folyamatának kulcsszereplőivel
• Más EU-tagállamok szakértőinek és specialistáinak bevonása az esettanulmányok és a felmerült csalási/korrupciós rendszerekkel kapcsolatos információk megosztásába
• Az OECD kutatásainak és szakértelmének felhasználása az ajánlások alátámasztására
• Hatékony kommunikáció a CCB és az OECD között a CCB igényeinek megértésére

• Az együttműködés kezdetén nyilvánvaló volt, hogy a programhatóságok között korlátozott a kommunikáció, ami akadályozza a kockázat azonosítását és mérséklését. A projekt révén ezek a hatóságok gyakrabban léptek kapcsolatba egymással a tényfeltáró látogatások során, megosztották tapasztalataikat és kockázati nyilvántartásaikat a gyakorlatok összehasonlítása érdekében. Ennek eredményeként fejlődött a tudásmegosztás és a kommunikáció kultúrája.
• A kockázatkezelés viszonylag új fogalom a szlovák közszférában, ez azt jelenti, hogy az IH-k korlátozott tapasztalattal rendelkeztek a csalási kockázat kezelésében. A tényfeltáró látogatások lehetővé tették az OECD-csoport számára, hogy olyan nemzetközi szabványokat és az egyes országokra vonatkozó követendő gyakorlatokat mutasson be, amelyekből az IH-k tanulhattak, és alkalmazhatták őket.