Αξιωματικοί Διαφάνειας και Πρόληψης της Διαφθοράς (ΑΔΠΔ) και τα τριετή σχέδια

Η Ιταλική Εθνική Αρχή κατά της Διαφθοράς (ANAC) ιδρύθηκε το 2012 ως αποτέλεσμα του «Νόμου κατά της Διαφθοράς» (Νόμος 190/2012 για την πρόληψη και την καταπολέμηση της διαφθοράς και της παράνομης δραστηριότητας στη δημόσια διοίκηση). Η ANAC ξεκίνησε με προσωπικό 30 μελών, ενώ τώρα διαθέτει προσωπικό περίπου 300 μελών, μετά τη συγχώνευσή της με την Αρχή Εποπτείας Δημοσίων Συμβάσεων το 2014.

Ο νόμος για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς δίνει έμφαση στη σημασία της πρόληψης της δόλιας συμπεριφοράς. Για τον σκοπό αυτό, η ANAC εισήγαγε ένα Εθνικό Σχέδιο για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (NACP) που συμπληρώθηκε από τα ακόλουθα 2 μέτρα σε υποεθνικό επίπεδο:

• Το τριετές Σχέδιο για τη Διαφάνεια και την Πρόληψη της Διαφθοράς (ΣΔΠΔ)
• Τον υπεύθυνο Αξιωματικό Διαφάνειας και Πρόληψης της Διαφθοράς (ΑΔΠΔ)

Τριετές σχέδιο για την πρόληψη της διαφθοράς

Σύμφωνα με τον νόμο, κάθε δημόσια υπηρεσία/διοίκηση/πλήρως ελεγχόμενη εταιρεία κρατικής ιδιοκτησίας πρέπει να καταρτίσει ένα τριετές σχέδιο για την πρόληψη της διαφθοράς (Piano triennale prevenzione coruzione). Κάθε σχέδιο προσδιορίζει, αναλύει και εκτιμά τους συγκεκριμένους κινδύνους διαφθοράς στη δημόσια διοίκηση και υποδεικνύει τα κατάλληλα προληπτικά μέτρα. Κρίσιμο είναι το σχέδιο να αναπτυχθεί κατόπιν εμπλοκής των πολιτών και άλλων σχετικών ενδιαφερομένων φορέων. Αυτό σημαίνει ότι κάθε διοίκηση πρέπει να διεξάγει δημόσιες διαβουλεύσεις και να αναζητήσει πληροφορίες για το σχέδιο, πριν από την εφαρμογή του. Το σχέδιο πρέπει να λαμβάνει υπόψη το ειδικό μέγεθος, τα χαρακτηριστικά και τους κινδύνους της διοίκησης, σύμφωνα με τις εθνικές οδηγίες.[1] Ένα παράδειγμα τέτοιου σχεδίου ανήκει στη Διαχειριστική Αρχή Εδαφικής Συνοχής:

Υπηρεσία Εδαφικής Συνοχής - προσάρτηση στο τριετές Σχέδιο Πρόληψης της Διαφθοράς και  Διαφάνειας 2019-2021 https://www.agenziacoesione.gov.it/wp-content/uploads/2019/02/Decreto_24_2019_ALL3.pdf.

Τον υπεύθυνο Αξιωματικό Διαφάνειας και Πρόληψης της Διαφθοράς (ΑΔΠΔ)

Κάθε δημόσια διοίκηση πρέπει επιπλέον να διορίσει έναν αξιωματικό ως Υπεύθυνο Διαφάνειας και Πρόληψης της Διαφθοράς. Οι λειτουργίες του αξιωματικού αυτού είναι:

• Να συντονίζει και να εφαρμόζει το σχέδιο και τα μέτρα που ορίζονται από αυτό.
• Να αναθεωρεί αναλόγως όλες τις εσωτερικές διαδικασίες/εφαρμογές πληροφορικής
• Να ειδοποιεί τις αρμόδιες αρχές εάν δεν τηρούνται τα μέτρα κατά της διαφθοράς
• Να επικυρώνει ότι υιοθετούνται τα συστήματα εναλλαγής κατά τον διορισμό των δημοσίων υπαλλήλων για τις θέσεις εκείνες, όπου υπάρχει μεγαλύτερος κίνδυνος παραβάσεων διαφθοράς
• Να διασφαλίζει τη συμμόρφωση με το Νομοθετικό Διάταγμα 39/2013 περί καταστάσεων ασυμβατότητας στη δημόσια διοίκηση.

Αυτή η πρακτική 2 μερών (σχέδια και αξιωματικός) ισχύει αδιαμφισβήτητα και για τις δημόσιες διοικήσεις που διαχειρίζονται κονδύλια ΕΔΕΤ. Για τον σκοπό αυτό, υπεγράφη Μνημόνιο Συνεργασίας με τη Διαχειριστική Αρχή (Οργανισμός Εδαφικής Συνοχής) του Εθνικού Επιχειρησιακού Προγράμματος 2014-2020 «PON GOV» για την ανάπτυξη ενός συνόλου ειδικών δεικτών για την καταπολέμηση της απάτης στη δημόσια διοίκηση.[2]

Δύο παραδείγματα εφαρμογών σε εθνικές και περιφερειακές διαχειριστικές αρχές είναι:

• Σε εθνικό επίπεδο: το σχέδιο του Υπουργείου Εργασίας για τα εθνικά επιχειρησιακά προγράμματα[3]
• Σε περιφερειακό επίπεδο: το σχέδιο της Διαχειριστικής Αρχής της Απουλίας για το περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα ΕΤΠΑ-ΕΚΤ,[4]

Με σκοπό να υποστηριχθεί το μοίρασμα των πρακτικών, δημιουργήθηκε μια πλατφόρμα από την ANAC προκειμένου να συλλέξει τα σχέδια. Κάθε διοίκηση μπορεί να αποφασίσει να ανεβάσει το σχέδιό της στο διαδίκτυο. Με αυτόν τον τρόπο, τα σχέδια είναι διαθέσιμα στο κοινό ενώ μπορούν να προσφέρουν στοιχεία για τις τυποποιημένες πρακτικές σε όλα τα επίπεδα της ιταλικής δημόσιας διοίκησης. Επιπλέον, η πλατφόρμα επιτρέπει στην ANAC να παρακολουθεί τις διαδικασίες και να εντοπίζει τάσεις. Μέχρι σήμερα, 3400 δημόσιες διοικήσεις έχουν ενημερώσει τις πληροφορίες τους στη βάση δεδομένων.

Συμπληρωματικά σε αυτήν, υπάρχει πλέον και μια βάση δεδομένων για τους αξιωματικούς ΑΔΠΔ. Λειτουργεί σε εθελοντική βάση, ενώ αυτήν τη στιγμή περιλαμβάνει σχεδόν 5000 αξιωματικούς[5] . Τέλος, η ANAC ξεκίνησε μια πλατφόρμα κοινωνικής συνεργασίας που ονομάζεται FORUM ΑΔΠΔ για να υποστηρίξει περαιτέρω την ανταλλαγή πρακτικών εντός του δικτύου των ΑΔΠΔ,[6] καθώς και μια δημόσια ημέρα για τη Διαφάνεια, αφιερωμένη στους αξιωματικούς ΑΔΠΔ (το 2020 η ANAC φιλοξένησε την εκδήλωση διαδικτυακά, συγκεντρώνοντας 1000 συμμετέχοντες).

Τις δύο αυτές πρακτικές  καθιστούν καινοτόμες οι ακόλουθοι λόγοι:

• Η συμμετοχή των ενδιαφερομένων και οι δημόσιες διαβουλεύσεις. Όλα τα σχέδια υπόκεινται σε δημόσιο έλεγχο. Οι δημόσιες διοικήσεις πρέπει να αναζητούν ενεργά τη συμβολή των πολιτών και των ενδιαφερομένων. Υπάρχουν δύο τρόποι με τους οποίους οι ιταλικές διοικήσεις πραγματοποιούν δημόσιες διαβουλεύσεις. Δημοσιεύουν το σχέδιο στο διαδίκτυο και συμπεριλαμβάνουν μια φόρμα την οποία οι χρήστες μπορούν να χρησιμοποιήσουν για να παρέχουν τις πληροφορίες τους. Εναλλακτικά, οι διοικήσεις προσδιορίζουν τους βασικούς ενδιαφερόμενους και πραγματοποιούν τις διαβουλεύσεις.
• Η προώθηση της διαφάνειας και της υπευθυνότητας. Ενώ προτείνονται τα σχέδια, η αρμόδια αρχή πρέπει να συνοδεύει τη δημοσίευση του σχεδίου με μια επεξηγηματική σημείωση για τον τρόπο σύνταξης του σχεδίου. Το ανωτέρω συμμορφώνεται με το Διάταγμα 33/2013 περί Διαφάνειας.
• Τα μέτρα που εποπτεύονται από τον αξιωματικό ΑΔΠΔ αφορούν τόσο τη διοίκηση στο σύνολό της όσο και τη συμπεριφορά κάθε μεμονωμένου ατόμου.

Βελτιωμένη απόδοση της δημόσιας διοίκησης: μια μελέτη συγκριτικής αξιολόγησης που πραγματοποιήθηκε το 2015 και βασίστηκε σε τυποποιημένες συνεντεύξεις με αξιωματικούς RPCT από μεγάλους δήμους, αποκαλύπτει μια θετική συσχέτιση μεταξύ της εφαρμογής των σχεδίων και του κύκλου απόδοσης κάθε δήμου.[1]

Η ανά χώρα έκθεση του Γραφείου Ηνωμένων Εθνών για τον Έλεγχο των Ναρκωτικών και την Πρόληψη του Εγκλήματος σχετικά με τον κύκλο αναθεώρησης 2016-2021,[2] επισήμανε την επιτυχία των αξιωματικών ΑΔΠΔ και τόνισε,  στη σελίδα 23 της Έκθεσης, πως το έργο τους αποτελεί μια ορθή πρακτική. Η εισαγωγή ενός ειδικού αξιωματικού κατά της διαφθοράς σε κάθε κρατική υπηρεσία οδήγησε στην καλύτερη εφαρμογή των διορθωτικών μέτρων.

• Πρέπει να διασφαλίζεται η αυτονομία των αξιωματικών ΑΔΠΔ και η προστασία τους από την αδικαιολόγητη πίεση των πολιτικών
• Οι αξιωματικοί ΑΔΠΔ πρέπει να χαρακτηρίζονται από προφίλ σημαντικού κύρους, να έχουν την κατάλληλη εξουσία στη διοίκηση και να συγκεντρώνουν τις κατάλληλες δεξιότητες/ικανότητες
• Τα στοχευμένα/επικεντρωμένα σχέδια που προσδιορίζουν κινδύνους πρέπει να αφορούν και να σχετίζονται ειδικά με τη διοίκηση

Στα υψηλότερα επίπεδα των διοικήσεων δεν δίνεται πάντα η κατάλληλη προσοχή στον αγώνα κατά της διαφθοράς. Πρέπει να υπάρξει μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση για την καταπολέμηση της διαφθοράς στα υψηλότερα επίπεδα και μια σαφή κουλτούρα κατά της διαφθοράς σε όλα τα επίπεδα της διοίκησης. Για παράδειγμα, το επίπεδο εναλλαγής των εκτελεστικών υπαλλήλων που δραστηριοποιούνται σε περιοχές με υψηλότερο κίνδυνο διαφθοράς παραμένει χαμηλό. Η εναλλαγή είναι απαραίτητη για την αποφυγή προβληματικών σχέσεων εξουσίας, που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε δόλιες συμπεριφορές. Ωστόσο, τα στοιχεία δείχνουν ότι η εναλλαγή υιοθετείται μόνο από το 40% των διοικήσεων.

Αυτήν την πρακτική μοιράστηκαν και άλλες χώρες σε όλα τα προγράμματα αδελφοποίησης της ΕΕ (Σερβία, Τουρκία, Μαυροβούνιο) καθώς και άλλες κυβερνήσεις που προσπαθούν να εισάγουν αξιωματικούς για τη διαφάνεια και την πρόληψη της διαφθοράς στις τοπικές διοικήσεις.

Το μοντέλο εφαρμόστηκε στα πλαίσια του EXPO 2015 στο Μιλάνο και ως εκ τούτου αποτέλεσε παράδειγμα για τον ΟΑΣΕ (Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη) στα τεχνικά εργαστήριά του για την πρόληψη της διαφθοράς.